Skip to main content

Full text of ""Moral fitness": Een onderzoek naar de integriteit van de defensieorganisatie ten aanzien van de omgang met commerciële partijen op het gebied van IT"

See other formats


B Algemene Bestuursdienst 

Ministerie van Binnenlandse Zaken en 
Koninkrijksrelaties 


Moral fitness 


Een onderzoek naar de integriteit van de defensieorganisatie ten 
aanzien van de omgang met commerciële partijen op het gebied van IT 



'II 


. 

mi; 

.. 

11111 

'llll» 

■lllll 




“ L 


Ti 

IS 

3l! ij 


SS 

i| M 

j7 
































































































Colofon 

ABDTOPConsult 
Muzenstraat 96 
2511 WB DEN HAAG 

Januari 2016 

Koos van der Steenhoven 
Marianne Aalbersberg 


ABDTOPConsult 

De consultants van ABDTOPConsult zijn lid van de topmanagementgroep (TMG) van de Algemene 
Bestuursdienst. Ze zijn rijksbreed en interbestuurlijk inzetbaar voor interim-opdrachten, projecten en 
onafhankelijke advisering bij complexe en (politiek) gevoelige zaken. 



Inhoudsopgave 


Samenvatting.i 

1 Moral fitness: een rapport om de defensieorganisatie moreel fitter te maken.1 


1.1 Veel informatie beschikbaar: wat is nodig om daadwerkelijke verbeteringen te realiseren? .. 

1.2 Integriteit is nooit 'klaar', maar vergt moral fitness . 

1.3 Aanbevelingen voor moral fitness . 

1.4 Openhartige en soms confronterende gesprekken. 

2 Aanleiding, opdracht, definitie van IT en leeswijzer.4 

2.1 Aanleiding. 

2.2 Opdracht. 

2.3 Definitie van IT. 

2.4 Leeswijzer. 

3 Het begrip integriteit en onze werkwijze.6 

3.1 Integriteit. 

3.2 Werkwijze: grondig onderzoek gebaseerd op verhalen uit gesprekken. 

3.3 Hoe kan dit rapport zo dun zijn: waar is de bewijslast?. 

4 Bevindingen en conclusies, samengevat in drie thema's.9 

4.1 Eerste thema: verwerven en contractbeheer. 

4.2 Tweede thema: de relatie Defensie - markt. 

4.3 Derde thema: melden en het behandelen van meldingen. 

5 Hoofdconclusie en beantwoording van de deelvragen.21 

5.1 Hoofdconclusie. 

5.2 Beantwoording van de deelvragen. 

6 Aanbevelingen.24 

6.1 Hoofdaanbeveling: blijf oefenen om moreel fit te zijn en te blijven. 

6.2 Verwerven en contractbeheer: versnel de aanbestedingen voor de verwerving van IT en 

zorg voor beter contractbeheer. 

6.3 De relatie Defensie - markt: stop met 'even bijpraten'-gesprekken met het bedrijfsleven en 

verwijder de 'dode hoek' uit het reservistenbeleid. 

6.4 Melden en het behandelen van meldingen: behandel meldingen volgens één vaste lijn en 

geef COID daarin een steviger positie. 


..1 

..1 

..2 

..2 

..4 

..4 

..5 

..5 

..6 

..7 

..8 

..9 

14 

18 

21 

22 

24 

24 

25 

26 


7 Tot slot: bodem bereikt? 


28 






























Samenvatting 


Dit onderzoek gaat over integriteit. 

De hoofdvraag die moest worden beantwoord luidt: brengt de manier waarop door het ministerie 
van Defensie wordt omgegaan met commerciële partijen op het gebied van IT de integriteit van de 
defensieorganisatie in het geding? 

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de minister van Defensie, nadat er enkele vermoedens 
waren over mogelijke belangenverstrengeling bij de aanschaf van IT. De minister vroeg enkele 
dossiers tot de bodem uit te zoeken. Dat is gebeurd. 

De commissie heeft allereerst het begrip integriteit bestudeerd en nader geëxpliciteerd. 

In gesprekken die elkaar in de sneeuwbalmethode opvolgden is met meer dan 150 personen 
gesproken. Er zijn enkele duizenden bladzijden en mails bestudeerd. Via een speciaal voor het 
onderzoek geopend meldpunt konden personen met de commissie spreken over de vraag of met 
commerciële IT-bedrijven op integere wijze zaken wordt gedaan. 

1. De commissie heeft, op één geval na, geen aanleiding gehad om specifieke feiten of 
gedragingen van personen, die strijdig zouden zijn met wet- en regelgeving, onder de aandacht 
van de secretaris-generaal te brengen. Er zijn geen inbreuken op de integriteit vastgesteld in 
de zin van corruptie, omkoping, fraude, daadwerkelijke belangenverstrengeling of het ten eigen 
bate misbruiken of manipuleren van informatie. Er zijn wel onrechtmatigheden vastgesteld, 
maar deze werden in de normale controlelijn van het departement al eerder aan de orde 
gesteld. 

2. Dit betekent niet dat de conclusie mag worden getrokken dat er weinig tot niets aan de hand 
is. Op het terrein van IT is in de afgelopen jaren op diverse plekken in de organisatie de schijn 
van belangenverstrengeling gewekt. Oorzaken voor het onstaan én voortbestaan daarvan 
moeten worden weggenomen: onduidelijke communicatie, het niet beantwoorden van vragen 
van medewerkers, en het niet adequaat behandelen van meldingen. Zonder actie op deze 
punten is de integriteit van de defensieorganisatie in het geding. 

3. De hoofdaanbeveling is dat binnen het ministerie van Defensie voortdurende activiteit moet 
worden georganiseerd op alle plekken in de organisatie om moreel fit te blijven. Dat gaat niet 
vanzelf. Het vergt dagelijkse oefening. Vandaar de titel: Moral Fitness. 

4. In een organisatie met ruim 60.000 medewerkers is er elke dag wel wat aan de hand. Dit 
onderzoek is daarom een momentopname. Maar enkele zaken vragen nu meteen de aandacht. 

5. Het beheer van de contracten van Defensie met de IT-leveranciers vertoont gebreken. Veel 
contracten zijn ook ultimo 2015 niet up to date. Dat kan leiden tot het afnemen van diensten 
op onrechtmatige contracten en dat raakt de integriteit van het handelen van het ministerie. 

De aanbeveling is om dat systeem zo snel mogelijk te verbeteren. Het probleem is in 2008 ook 
al aan de Tweede Kamer gemeld en dreigt nu elk jaar terug te komen. 

6. Het melden van voorvallen - waaronder integriteitskwesties - is ingewikkeld en de behandeling 
ervan is niet eenduidig. Waar de behandeling van meldingen niet tot een afronding wordt 
gebracht komen melders in de kou te staan. Het is aan te bevelen de behandelingsprocessen te 
standaardiseren en de Centrale Organisatie Integriteit Defensie (COID) uit te breiden met een 
aantal noodzakelijke taken, zoals de beoordeling van financiële compliance en de uitvoering 
van de klokkenluiderregeling en bemensing van een klokkenluidersloket. COID zou 
rechtstreeks onder de secretaris-generaal moeten worden gepositioneerd. 


i 



7. Het aanbestedingsproces van IT-voorzieningen vergt te veel tijd. Lange 
aanbestedingsprocedures maken inbreuken op een eerlijke gang van zaken gemakkelijker. 
Bovendien gaan de ontwikkelingen in de technologie te snel in relatie tot de ingewikkelde en 
lange duur van de aanbestedingsprocedures. Daardoor loopt het ministerie van Defensie het 
gevaar achter de feiten aan te hobbelen en niet de meest geavanceerde IT te kunnen inzetten. 
Aanbestedingsprocedures zouden sterk moeten worden ingekort, inclusief de noodzakelijke 
goedkeuring van de Tweede Kamer en de betrokkenheid van Bureau ICT Toetsing voor de BIT- 
procedure. Een experiment is hierbij aan te bevelen. 

8. In het reservistenbeleid is sprake van een 'dode hoek'. Die moet worden weggenomen. Er is bij 
reservisten bijna altijd een dubbel belang: dat van het ministerie van Defensie, maar ook dat 
van de andere (hoofd-)betrekking. Ook bij zzp-ers. Bij plaatsing en inschakeling van 
reservisten behoort een professionele match gemaakt te worden en moet strenger worden 
gekeken naar mogelijke belangenverstrengeling. Het is niet goed uit te leggen dat reservisten 
tijdens hun passieve militaire status een geactiveerde defensiepas op zak hebben en daarmee 
vele -soms ook vitale- terreinen van het ministerie kunnen betreden. 

9. Leidinggevenden moeten niet te gemakkelijk denken over het effect van hun gesprekken met 
vertegenwoordigers van IT-bedrijven. De schijn van belangenverstrengeling is gemakkelijk 
gewekt en dat ontmoedigt de medewerkers die ordentelijk moeten inkopen. Terughoudendheid 
en transparantie zijn hier geboden. 

10. Voorkomen moet worden dat militairen die na het functioneel leeftijdsontslag in dienst treden 
van bedrijven, aanbestedingsprocedures beïnvloeden. Het is aan te bevelen hier een veel 
stringentere koers te varen. Het Noorse ministerie van Defensie kan tot voorbeeld strekken. 



1 Moral fitness: een rapport om de defensieorganisatie moreel fitter 
te maken 


Dit is het rapport van de commissie die onderzoek deed naar de integriteit van de 
defensieorganisatie waar het gaat om de omgang met commerciële partijen in het domein van de 
informatietechnologie (IT). Op basis van enkele signalen uit de organisatie vroeg de minister van 
Defensie om diepgaand onderzoek. 


1.1 Veel informatie beschikbaar: wat is nodig om daadwerkelijke 
verbeteringen te realiseren? 

In de loop van het onderzoek, dat uiteindelijk een jaar duurde, bleek dat er een grote hoeveelheid 
informatie beschikbaar is over het begrip integriteit in het algemeen, over integriteit bij het 
ministerie van Defensie, over IT bij dit ministerie en ook over integriteit in het IT-domein. Een 
beknopte samenvatting van al deze stukken die wij maakten voor onze eigen analyse beslaat tegen 
de 100 pagina's: wet- en regelgeving, achtergronddocumenten, studies, nota's, memo's, brieven, 
e-mailwisselingen en adviesrapporten. Veel gesprekspartners namen stukken voor ons mee of 
verwezen ons naar stukken die wij dan weer opvroegen bij het ministerie. 

Het viel ons op dat in veel stukken behartenswaardige adviezen staan. Bekende voorbeelden zijn 
het rapport van de commissie Integriteitszorg Defensie onder leiding van luitenant-generaal b.d. 

De Veer uit 2011, het rapport van Blauw Research over ongewenste omgangsvormen binnen zes 
opleidingsinstituten van Defensie uit 2010 en het rapport van de commissie Staal over ongewenst 
gedrag uit 2006. Een deel van die adviezen is uitgevoerd, maar een deel ook niet. Op zich is dat 
niet verontrustend: adviezen worden soms ingehaald door nieuwe ontwikkelingen, of opvolging 
ervan wordt betrokken bij andere verbeteringstrajecten. Wij constateren echter dat er ook 
aanbevelingen zijn die worden omarmd, maar waarbij het lang duurt eer ze worden opgepakt en 
tot verbeteringen leiden 1 . Dat riep bij ons de vraag op hoe we de opdrachtgever zo goed mogelijk 
kunnen helpen om daadwerkelijke verbeteringen te realiseren. 


1.2 Integriteit is nooit ‘klaar’, maar vergt moral fitness 

Met deze vraag in het achterhoofd hebben wij lang en intensief onderzoek gedaan, om vragen van 
defensiemedewerkers, leidinggevenden maar ook politici tot op de bodem uit te zoeken. Gedurende 
het jaar dienden zich nieuwe zaken aan, die ook moesten worden onderzocht. Tot laat in december 
benaderden mensen ons voor een gesprek. De bodem kwam wel in zicht, maar werd niet bereikt. 


1 Een pregnant voorbeeld dat in dit rapport aan de orde komt gaat over adviezen over contractbeheer. Een 
ander voorbeeld is de trage uitvoering van voornemens om de meldsystematiek te verbeteren. Onder meer in 


1 




Gaandeweg kwamen wij tot de conclusie dat er bij integriteitsonderzoek als dit nooit een definitieve 
streep kan worden getrokken. Nadenken over integriteit is nooit klaar, maar vergt constante 
aandacht en actie. Alleen zo kan een organisatie fit blijven op integriteitsgebied: er is moral fitness 
nodig. Wij ontlenen deze term aan prof. dr. D.E.M. Verweij, hoogleraar militaire ethiek aan de 
Nederlandse Defensie Academie en bijzonder hoogleraar normatieve en beleidsmatige dilemma's 
van mulitalerale vredesoperaties aan de Radboud Universiteit. Zij is co-auteur van het artikel 
'Moral fitness for peace operations' , een interessant betoog over het belang van moral fitness en 
over de manier waarop mensen moreel fit kunnen worden en blijven. Hoewel het artikel vooral 
geschreven is vanuit het gezichtspunt van deelname aan internationale missies, is het onzes 
inziens breed bruikbaar voor het ministerie van Defensie 2 . 


1.3 Aanbevelingen voor moral fitness 

Waar moeten de fitnessoefeningen zich dan op richten? In de loop van de interviews maakten wij 
talloze aantekeningen over verbeterpunten. Ook onze gesprekspartners kwamen met veel 
suggesties en ideeën. Als we die allemaal op een rijtje zouden zetten, dan hadden we een enorm 
dik rapport afgeleverd. Met nieuwe regels, nieuwe overleggen. Die dan weer bovenop de bestaande 
hoeveelheid regels en overleggen zouden komen. We raakten er echter steeds meer van overtuigd 
dat onze bevindingen vragen om andersoortige aanbevelingen. Aanbevelingen die gaan over de 
onderliggende oorzaken van integriteitschendingen en integriteitsrisico's. 

Onze hoofdaanbeveling is om te blijven oefenen met integriteit. 

Oefenen met integriteit is moral fitness. Denk aan dilemmatrainingen, moreel beraad, 
casusstudies, personeelsgesprekken, risicoanalyses. Die oefeningen moeten rekening houden met 
het feit dat integriteitszaken, vermoedens van integriteitschendingen en andere meldingen nooit 
gereduceerd mogen worden tot een juridische kwestie of een dichotome goed/fout-vraag. Ze 
moeten rekening houden met bestuurlijke en ethische aspecten van integriteit. Het is belangrijk te 
beseffen dat integriteitsvragen er altijd zullen zijn en blijven, en dat een goed integriteitsbeleid 
begint bij transparant communiceren en adequaat reageren op vragen en zorgen die leven bij 
mensen in de organisatie. 


"Like physical fitness, moral fitness also implies regular training in 
order to stay in shape. Moral fitness is notsomething that can be won 
once and for all; it requires a continuous reflection on the values and 
norms one lives by and is confronted with, reflection on what to do and 
how and why it should be done. " 

("bron: 'Moral fitness for peace operations', R. Richardson, D. Verweij en D. Winslow) 


1.4 Openhartige en soms confronterende gesprekken 

Wij bedanken iedereen die met ons heeft gesproken voor de openhartige manier waarop dat 
gebeurde. Vaak kwamen gesprekspartners tijdens het gesprek of daarna nog met suggesties voor 
andere gesprekken of voor stukken die we moesten lezen. Dat toont de enorme betrokkenheid van 
velen. Wij bedanken ook iedereen die het afgelopen jaar stukken voor ons heeft opgezocht en 
archieven heeft doorgespit, niet alleen op het ministerie maar ook op enkele ambassades. 


2 'Moral fitness for peace operations' van R. Richardson, D. Verweij en D. Winslow, Journal of Politica! and 
Military Sociology, Summer 2004. Het artikel is integraal opgenomen aan het eind van dit rapport. 


2 




Onze gesprekken waren soms ook lastig, pijnlijk en confronterend voor onze gesprekspartners. 
Mensen wonden zich op, er vielen stiltes, er waren tranen. Verhalen gingen soms over situaties van 
vele jaren geleden: het zat onze gesprekspartners nog steeds dwars. Het is met deze emoties in 
het achterhoofd dat wij het onderzoek zo grondig hebben uitgevoerd. Vragen en vermoedens 
hebben wij steeds uitgezocht. Uit reacties op de terugkoppeling die wij onze gesprekspartners 
daarover gaven, bleek dat onze gesprekspartners zich gehoord voelden. Zij waren blij dat hun 
vragen werden beantwoord, en ook opgelucht als wij konden terugkoppelen dat er geen sprake 
was geweest van zaken als fraude of belangenverstrengeling. 


3 



2 Aanleiding, opdracht, definitie van IT en leeswijzer 


2.1 Aanleiding 

In de zomer en het najaar van 2014 kreeg de minister van Defensie signalen, onder andere via 
televisieprogramma Zembla, dat er in de omgang tussen het ministerie van Defensie en 
commerciële partijen in het domein van de IT mogelijk was gehandeld in strijd met wet- en 
regelgeving. Een interne ambtelijke commissie die de signalen onderzocht, adviseerde om nader 
onderzoek te doen * * 3 . De minister van Defensie gaf daarop opdracht om grondig onafhankelijk 
onderzoek te laten doen. De politieke en ambtelijke leiding vond de signalen die hen bereikten 
zorgelijk en vroeg om deze en mogelijke andere kwesties tot op de bodem uit te zoeken 4 . 


2.2 Opdracht 

De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek was: 

Brengt de manier waarop door het ministerie van Defensie wordt omgegaan 
met commerciële partijen op het gebied van IT de integriteit van de 
defensieorganisatie in het geding ? 5 


Het ministerie van Defensie had behoefte aan nader inzicht in: 

• de bedrijven die het ministerie inhuurt op het gebied van IT en de mogelijke afhankelijkheidsrelaties die er 
bestaan met deze bedrijven en de (gewenste en ongewenste) consequenties daarvan; 

• onregelmatigheden die mogelijk hebben plaatsgevonden bij aanbestedingen van IT-goederen en - 
dienstverlening; 

• (onwenselijke) banden die er mogelijk bestaan tussen commerciële partijen die zaken doen met het 
ministerie op IT-gebied en individuele functionarissen van Defensie en de invloed van deze banden op 
genomen beslissingen. 

4 De minister van Defensie gaf op vragen van Kamerleden Knops en Van Dijk aan: "De heer Van Dijk vroeg ook 
nog naar fraude als gevolg van ontbrekende controle. We hebben de commissie-Van der Steenhoven. De heer 
Knops vroeg er ook nog naar. Uiteindelijk ben ik naar aanleiding van de vraag van de heer Knops daartoe 
overgegaan. We hebben eerst oppervlakkig onderzoek gedaan. We hebben vervolgens vastgesteld of dit 
voldoende aanleiding geeft in combinatie met de uitzending van Zembla en ga zo maar door, om een enorme 
verdiepingsslag te maken. Het antwoord op die vraag was ja. Wij hebben Koos van der Steenhoven daarvoor 
aangenomen. Als er nu meldingen binnenkomen, worden die meegenomen. Het stopt dus niet. Als een melding 
voldoende substantieel is om tot aangifte over te gaan, doen we dat. Ik kan echt nog niet zeggen of het daarop 
zal uitdraaien, dus of er daadwerkelijk sprake is geweest van fraude, of grenzen zijn opgezocht of dat 
daadwerkelijk strafrechtelijke grenzen zijn overschreden. Daar kijkt de commissie-Van der Steenhoven voor ons 
naar. Zij is nu bezig met deskresearch. Dat is een aanzienlijke exercitie, want een melding bestaat uit een 
hoeveelheid documentatie en mails die daaraan ten grondslag liggen. Ik verwacht dat de commissie uiterlijk op 
1 februari aanstaande een eerste tussenrapportage levert. Vanzelfsprekend zal ik die ook met de leden delen. 
Die tussenrapportage zal ook licht laten schijnen op de vervolgplanning van het onderzoek." (Verslag van een 
Algemeen Overleg over Informatievoorziening en ICT bij Defensie, 5 november 2014, kamerstuk 31 125 nr 51) 

5 Een medewerker van het ministerie van Defensie wees ons vroeg in het onderzoek op een taalkundige fout in 
onze onderzoeksopdracht. Er worden twee uitdrukkingen door elkaar gebruikt, zo schreef hij: 'in gevaar 
brengen' en 'in het geding zijn'. Beter was geweest: Is bij de manier waarop het ministerie van Defensie 
omgaat met commerciële partijen op het gebied van IT de integriteit van de defensieorganisatie in het geding? 
Wij drukken hier toch de oorspronkelijke onderzoeksopdracht af omdat hij zo in onze instellingsbeschikking 
staat. 


4 




Op basis van een kort vooronderzoek hebben wij - in overleg met de opdrachtgever - een aantal 
deelvragen geformuleerd die bij de beantwoording van de centrale vraag in elk geval aan de orde 
zouden moeten komen: 

1. Wordt er door medewerkers van het ministerie van Defensie, of door medewerkers die (extern) 
door Defensie zijn ingehuurd, in de omgang met commerciële partijen op het gebied van IT 
gehandeld in strijd met wet- en (interne) regelgeving? 

2. In hoeverre kan er voordeel zijn voor medewerkers en/of commerciële partijen bij een 
dergelijke handelswijze? 

3. Wat zijn de achterliggende oorzaken van de omgangswijze? 

4. Is er sprake van een praktijk waarbij binnen het IT-domein nauwe banden met commerciële 
partijen ontstaan, bijvoorbeeld op het gebied van contractvorming bij en de positionering van 
extern ingehuurde medewerkers? 

5. In hoeverre worden daarbij ongewenste beïnvloedingsstrategieën gehanteerd door 
commerciële partijen in de IT-sector? 

Het ministerie van Defensie vroeg om ook aanbevelingen te doen naar aanleiding van de 
bevindingen en de beantwoording van de onderzoeksvragen. 

Het onderzoek gaat over de periode 2010 tot en met 2014. Zoals beschreven in de 
instellingsbeschikking konden wij relevante signalen die buiten deze periode vallen ook betrekken 
bij het onderzoek. Dat hebben wij ook gedaan. Reeds vroeg in het onderzoek kregen wij signalen 
dat ook gebeurtenissen uit de periode 2000 tot 2010 door ons onderzocht moesten worden. Het 
gaat dan vooral om gebeurtenissen rond de langdurige discussie over het al dan niet sourcen van 
onderdelen van het ministerie. 


2.3 Definitie van IT 

Wij hanteren een brede definitie van IT: 

IT is het vastleggen of verwerken van gegevens en informatie via 
(computer)technologie 

(bron: www.encyclo.nl) 

Zo beschouwd is IT te vinden op veel plekken en in bijna alle werkprocessen van het ministerie van 
Defensie. 


2.4 Leeswijzer 

In hoofdstuk drie gaan wij nader in op het begrip integriteit en op onze werkwijze. In hoofdstuk 
vier presenteren wij de voornaamste bevindingen en conclusies. Op basis daarvan beantwoorden 
wij in hoofdstuk vijf de hoofdvraag en de deelvragen van dit onderzoek. In hoofdstuk zes doen wij 
aanbevelingen, en in hoofdstuk zeven blikken we kort terug op het onderzoek. 


5 



3 Het begrip integriteit en onze werkwijze 


3.1 Integriteit 

Uit onze gesprekken en uit de beschikbare literatuur blijkt dat er diverse invalshoeken zijn om naar 
het begrip integriteit te kijken. Bovendien veranderde de kijk op integriteit in de loop van de 
voorbije decennia. Naast een filosofische en ethische invalshoek, vooral gericht op het individu, 
kreeg het begrip integriteit ook een bestuurlijk en juridisch perspectief, mede gericht op de 
organisatie waarin een individu functioneert. Onderzoek naar integriteit kan dan ook nooit 
eendimensionaal zijn. Het gaat om toetsen van gedragingen aan wet- en regelgeving, maar ook 
bestuurlijke en meer ethisch-morele vragen moeten aan de orde komen. En daarbij gaat het niet 
alleen om individuen, maar ook om de organisaties waarin zij werken én de maatschappij waarin 
die organisaties hun functie vervullen 6 . 

In dit onderzoek gebruiken wij de Definitie van integriteit die het ministerie van Defensie zelf 
hanteert: 

Integriteit is respectvol met elkaar (en met anderen) omgaan, waarbij rekening 
wordt gehouden met de gerechtvaardigde belangen en wensen van alle 
betrokkenen. 

(bron: SG Aanwijzing 984 Uitvoering van het integriteitsbeleid Defensie) 

Dit is een brede definitie, waarin vooral de inschatting van het individu voorop staat: hoe ga jij met 
anderen om? Om enig houvast te hebben in het brede veld van integriteit gebruikten wij bij ons 
onderzoek daarnaast een verdeling in negen soorten integriteitschendingen, ontleend aan Prof. dr. 
J.H J. van de Heuvel in 'Integriteit. Integriteitsbeleid in Nederland' (J.H.J. van den Heuvel, L.W.J.C. 
Huberts en E.R. Muller, 2012): 

• corruptie of omkoping; 

• fraude of verduistering; 

• beloften of giften waar geen tegenprestatie voor wordt gevraagd; 

• belangenverstrengeling, in het bijzonder het vermengen van publieke met private 
belangen; 

• nepotisme door het bevoordelen van familieleden, vrienden of relaties; 

• het hebben van onverenigbare nevenfuncties of nevenactiviteiten; 

• het te eigen bate misbruiken of manipuleren van informatie; 

• het uitoefenen van intimidatie of het scheppen van angstcultuur; 

• misbruik maken van bevoegdheden. 

Bij het voeren van gesprekken, het bestuderen van stukken en het onderzoeken van casuïstiek 
hebben wij onszelf steeds de vraag gesteld of defensiemedewerkers handelden conform de wet- en 
regelgeving, of zij handelden naar de definitie van integriteit die het ministerie gebruikt en of zich 
in de relatie met commerciële partijen één of meer van de negen integriteitschendingen voordeed. 
Ook keken wij - de bestuurskundige invalshoek - naar de organisatie als geheel: bevordert de 
defensieorganisatie dat medewerkers kunnen handelen conform wet- en regelgeving, handelt de 
organisatie naar de eigen definitie van integriteit? Is de organisatie zo ingericht dat de negen 
integriteitschendingen worden voorkomen? Deze toetsvragen hielpen ons een brede blikte houden, 
op zoek naar structuren en onderliggende oorzaken. 


6 Zie voor een overzicht van ontwikkelingen de bijdrage van Prof. dr. G.H. Addink in de bundel 'Integriteit. 
Integriteitsbeleid in Nederland' (J.H.J. van den Heuvel, L.W.J.C. Huberts en E.R. Muller, 2012). 


6 




3.2 Werkwijze: grondig onderzoek gebaseerd op verhalen uit gesprekken 


De opdracht die wij kregen bevat de geformuleerde onderzoeksvraag en de deelvragen, maar wij 
kregen ook de vraag om een enkele casus tot de bodem toe uit te zoeken. De achtergrond van die 
vraag was duidelijk: de signalen over mogelijke misstanden bleken al meerdere jaren te leven in 
de organisatie. Onderzoeken hadden tot dusver weinig concrete aanwijzingen opgeleverd dat er 
zaken mis waren, maar de signalen bleven terugkomen. De leiding van het ministerie vroeg dus 
om een grondig onderzoek. En uit de korte beschouwing over integriteit hierboven blijkt al dat niet 
gewerkt zou moeten worden met een simpele checklist of goed/fout-vragen. 

Wij kozen daarom voor een onderzoeksmethode waarbij de verhalen die gesprekspartners vertellen 
een belangrijke rol spelen. Deze onderzoeksmethode wordt vaker gebruikt bij weerbarstige, 
complexe onderwerpen en bij minder concrete thematiek waarbij op voorhand nog slecht te 
voorspellen is wat het zwaartepunt van het onderzoek zal zijn en wat het onderzoek op zal leveren. 
Zo denken wij een stap verder te zijn gekomen dan integriteitsonderzoek waarbij louter de vraag 
aan de orde is of er corruptie of fraude heeft plaatsgevonden. Er zijn drie onderzoekslijnen te 
onderscheiden in ons onderzoek. 

Eerste onderzoekslijn: gesprekken volgens de sneeuwbalmethode 

De eerste en meest omvangrijke onderzoekslijn was het voeren van een grote hoeveelheid 
gesprekken volgens de sneeuwbalmethode. De serie gesprekken startte begin 2015 met enkele 
gesprekken met mensen die signalen hadden gegeven over mogelijke misstanden rond verwerving 
en contractering in het IT-domein. Uit die gesprekken kwamen namen naar voren van mensen die 
vervolgens door ons werden uitgenodigd voor een gesprek. En zo steeds verder. Wij hebben in 
totaal ruim 150 personen gesproken. Gesprekpartners kwamen uit alle delen van de 
defensieorganisatie. Ook spraken wij met enkele personen die bij IT-bedrijven werken, met TNO en 
de Nationale Politie, en met een aantal wetenschappers. 

De gesprekken hadden een open en vertrouwelijk karakter. Met alle gesprekspartners is 
afgesproken dat er niet zou worden geciteerd uit het gesprek. Om het gesprek zo open mogelijk te 
kunnen voeren zijn er geen verslagen gemaakt. Aan het eind van elk gesprek werd gevraagd of er 
nog zaken waren die wij niet aan de orde hadden gesteld, maar die volgens de gesprekspartner wel 
van belang waren voor het onderzoek. 

Tweede onderzoekslijn: bestuderen van stukken 

De tweede onderzoekslijn betrof het bestuderen van een grote hoeveelheid stukken: wet- en 
regelgeving, interne nota's, memo's, studies, dossiers, rapporten en emails, externe 
adviesrapporten, achtergrondliteratuur, informatie van internet en stukken die ons werden 
aangereikt door defensieattachés. Er zijn duizenden pagina's stukken bestudeerd. 

Derde onderzoekslijn: meldpunt 

Hoewel de sneeuwbalmethode er voor zorgt dat de onderzoeksblik steeds ruimer wordt, viel niet uit 
te sluiten dat wij zaken zouden missen die wel van belang waren voor ons onderzoek. Daarom 
hebben wij een derde onderzoekslijn gebruikt in de vorm van een meldpunt voor 
defensiemedewerkers. Wij hebben een e-mailadres geopend nTDEF-inteqriteitta rijksoverheid. nlj 
buiten het e-mailsysteem van het ministerie van Defensie waar medewerkers zich konden melden 
als zij iets met ons wilden bespreken. Daarvan heeft een aantal mensen gebruik gemaakt. Dit 
leverde nieuwe verhalen, nieuwe casuïstiek op, die wij vervolgens onderzochten op de manier die 
hierboven is beschreven. 


7 




Naast deze drie onderzoekslijnen hebben wij een beperkte internationale benchmark uitgevoerd. 
De hoofdvraag daarbij was of er landen zijn waar Nederland van kan leren. Te denken valt aan de 
samenwerking met de markt, het reservistenbeleid, integriteitsbeleid en het opvolgen van 
integriteitsmeldingen. Op enkele plekken in dit rapport geven wij voorbeelden uit andere landen. 


3.3 Hoe kan dit rapport zo dun zijn: waar is de bewijslast? 

Op basis van het voorgaande zal duidelijk zijn dat wij in de loop van dit lange en grondige 
onderzoek een aanzienlijke hoeveelheid informatie hebben verzameld. En sommige lezers 
verwachten daarom wellicht een heel dik rapport vol bewijslast, verslagen, processen verbaal, 
uitvoerige casuïstiek en cijfermatige onderbouwingen. Wij hebben daar niet voor gekozen. Wij 
waren geen rechercheteam en daar was ook geen aanleiding toe. 

Eerder gaven wij al aan dat wij ons vroeg in het onderzoek voornamen om vooral te zoeken naar 
mogelijkheden om zaken op te lossen en daadwerkelijke verbeteringen te realiseren. Immers, 
eerdere onderzoeken naar de signalen uit de organisatie hadden weinig concrete aanwijzingen 
opgeleverd dat er zaken mis waren, maar de signalen bleven terugkomen. Wij hebben gekozen 
voor een opbouw van het rapport en voor een presentatie van onze bevindingen die daar 
dienstbaar aan is. Wij presenteren bevindingen in het volgende hoofdstuk als korte beschrijvingen 
van gebeurtenissen. Casuïstiek wordt in deze beschrijvingen veelal gebundeld en geanonimiseerd. 
Zo ontstijgt de analyse het niveau van incidenten of individuele casuïstiek en ligt de nadruk op 
achterliggende oorzaken en terugkerende patronen die verbetering in de weg staan. 


8 



4 Bevindingen en conclusies, samengevat in drie thema's 


In dit hoofdstuk presenteren wij een samenvatting van de bevindingen uit de gesprekken en het 
bestudeerde schriftelijk materiaal. Zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven vormen verhalen over 
integriteit en de aankoop van IT het hart van deze studie. De documenten die wij hebben 
bestudeerd, en de inhoud van de gesprekken die wij voerden, leverden een drietal dominante 
thema's op. Wij hebben alle belangrijke elementen rond de onderzoeksvraag kunnen ordenen aan 
de hand van deze drie thema's. Het eerste dominante thema betreft het beheer van de contracten 
en de manier waarop IT-diensten en goederen worden verworven. Het tweede dominante thema is 
de manier waarop medewerkers van het ministerie van Defensie omgaan met marktpartijen. En 
het derde dominante thema gaat over de manier waarop medewerkers vermoedens van 
integriteitschendingen kunnen melden en de wijze waarop die meldingen vervolgens worden 
behandeld cq. afgehandeld. 

Wij werken de drie dominante thema's in dit hoofdstuk verder uit met bevindingen uit de 
gesprekken en de bestudeerde documenten. Dat doen wij in losse tekstblokken waarin we 
casuïstiek beschrijven. Waar relevant, vermelden wij in die tekstblokken ook de constateringen en 
conclusies die ons onderzoek naar de betreffende casus opleverde. Wij besluiten elk van de drie 
thema's met een aantal overkoepelende conclusies. Op basis daarvan beantwoorden wij in 
hoofdstuk vijf de hoofdvraag en de deelvragen van dit onderzoek. In hoofdstuk zes doen wij een 
hoofdaanbeveling en enkele aanbevelingen voor de drie thema's. 


4.1 Eerste thema: verwerven en contractbeheer 

Lange discussie over wel of niet sourcen van IT leidt tot vermoedens van 
belangenverstrengeling 

Vanaf midden jaren '90 wordt gesproken over de mogelijke (out)sourcing van de IT van het 
ministerie van Defensie. In de langslepende discussie wordt een aantal keer het besluit genomen 
om te sourcen en dat besluit wordt ook een aantal keer herroepen. Medewerkers stellen vragen 
over gevolgen van de voorgenomen sourcing voor de staatsveiligheid. Deze vragen worden niet 
zodanig beantwoord dat betrokkenen gerustgesteld zijn. Integendeel, zij zien zaken die initiële 
vermoedens van belangenverstrengeling alleen maar aanwakkeren: vragen over de veiligheid van 
de IT-voorzieningen worden niet beantwoord, er zijn voor hen onverklaarbare wendingen in de 
besluitvorming, leidinggevenden stellen stukken op, zónder beweringen en cijfers intern te laten 
toetsen, er is een zware lobby vanuit een aantal IT-bedrijven - een accounthouder van één van de 
bedrijven schrijft zelfs een beleidsstuk dat als intern document behandeld wordt -, er zijn 
plotselinge personele wisselingen aan de top van het ministerie en er zijn geruchten over 
torenhoge bindingspremies 7 . Al met al ontstaat bij betrokkenen het beeld dat hoofdrolspelers - 
soms zelf afkomstig van een bedrijf - een persoonlijk of commercieel belang hadden bij het nemen 
van beslissingen. 

Wij hebben deze vermoedens diepgravend onderzocht en in vele gesprekken aan de orde gesteld. 
Wij hebben niet aan kunnen tonen dat de vermoedens juist waren. Wel kende bijna iedereen die 
wij in dit verband spraken de geruchten. Vragen over de gevolgen van veranderingen voor 
personeel en voor de staatsveiligheid werden niet goed beantwoord, hoogoplopende ruzies onder 
leidinggevenden schiepen een angstcultuur. De vermoedens en geruchten leefden bij velen in de 
periode 2000 - 2014. Dat is een lange tijd. Overigens is in recente stukken over de vernieuwing 
van de IT bepaald dat cruciale en vitale IT-voorzieningen van Defensie niet meer zullen worden 
uitbesteed. 


7 De bindingspremies zijn door ons onderzocht. Ze waren in overeenstemming met de geldende regelgeving. 


9 




Onregelmatigheden bij de inkoop van IT 

In enkele dossiers troffen wij onregelmatigheden aan die in de afgelopen jaren hebben 
plaatsgevonden bij de inkoop van IT. Het ging daarbij om zaken als tussentijdse 
contractvernieuwing binnen projecten en uitvraag van diensten van externe medewerkers die niet 
onder het oorspronkelijke contract vielen. Deze onregelmatigheden werden door 
defensiemedewerkers in de controlelijn van het ministerie aan de orde gesteld: controllers, 
auditors, inkoopverantwoordelijken. Er is geen sprake geweest van aangiften of van meldingen bij 
het OM. 

Een aantal mensen sprak met ons over externe projectleiders die vaak lange tijd sleutelposities 
innamen in langlopende IT-projecten als SPEER, MULAN, Defensiepas. Er werden vermoedens geuit 
dat die externe projectleiders zelf weer externen in konden huren van hun eigen bedrijf, of zelfs 
dat zij hun eigen contract konden verlengen. We kregen ook een casus aangereikt over een 
externe kracht die langdurig werd ingehuurd op steeds verschillende projecten, door steeds 
dezelfde defensiemedewerker. Mensen die dergelijke zaken met ons bespraken waren bang dat 
commerciële belangen prevaleerden boven defensiebelangen. 

Uit bestudering van de regelgeving en de dossiers blijkt dat projectleiders, intern en extern, in de 
regel verantwoordelijk zijn voor het maken van een behoeftestelling voor inhuur van tijdelijke 
medewerkers. De daadwerkelijke inkoop van externe inhuur gebeurt door de inkooporganisatie. 
Projectleiders spelen in de inkoopfase een rol bij de beoordeling van CV's. Bij een aantal projecten 
zagen wij dat er vanuit de inkooporganisatie en de interne controlfuncties vragen werden gesteld, 
bijvoorbeeld over het steeds opnieuw inhuren van dezelfde persoon. Betrokkenen wezen op de 
risico's die langdurige inhuur met zich mee zou brengen. Als reactie op dergelijke berichten werd er 
soms behoorlijke druk uitgeoefend op de inkopers en controllers om mee te werken en 'niet 
moeilijk te doen' om de voortgang van het project niet in gevaar te brengen. 

Een voorbeeld is de gang van zaken bij de uitvoering van een groot IT-project. Al vroeg in het 
proces kwamen er vragen of de externe projectleider niet teveel invloed had op het inhuren van 
projectmedewerkers. Hij bleek verregaande tekenbevoegdheden te hebben gekregen en was 
contracten aangegaan met het bedrijf waar hij zelf ook werkte. De auditdienst deed onderzoek en 
constateerde dat er onder druk - het was een vitaal project dat op dat moment niet goed liep - 
besloten werd om soepeler met de regels om te gaan. Er volgde een discussie tussen een aantal 
organisatieonderdelen die enkele jaren (!) duurde en uiteindelijk niet van een conclusie werd 
voorzien. 

Ook steeds doorgaande discussies over techniek leiden tot vermoedens van 
belangenverstrengeling 

In de bestudeerde stukken kwamen wij discussies tegen tussen collega's over technologische 
keuzes. Ook nadat een besluit was genomen over de toe te passen techniek of de te gebruiken 
software gingen interne discussies gewoon door, vaak samenhangend met persoonlijke 
voorkeuren. Een voorbeeld is de doorlopende discussie over SAP versus SGA/BPM-oplossingen. De 
leiding tolereerde dergelijke steeds opborrelende discussies. Dat riep, zo bleek uit onze 
gesprekken, bij collega's vermoedens op dat de betreffende medewerker persoonlijk gewin zou 
hebben bij implementatie van dergelijke oplossingen. Dat gold eens te meer als de persoon in 
kwestie warme contacten onderhield met bedrijven die dergelijke oplossingen aanboden. Wij 
hebben geen bewijzen gevonden van daadwerkelijke belangenverstrengeling. Eerder lijkt het te 
gaan om bevlogen medewerkers die oplossingen bleven zoeken in de complexe en soms moeizaam 
verlopende IT-projecten. Wij kunnen ons niettemin goed voorstellen dat dergelijk gedrag, namelijk 
onduidelijke communicatie en voortgaande discussie over iets dat na lange tijd wel van een besluit 
werd voorzien, vermoedens van belangenverstrengeling opriep. Overigens is door de nieuwe 
leiding van JIVC en OPS (zie box op de volgende pagina) aangegeven dat besluiten over 
technologische keuzes alleen door hen worden genomen. Die duidelijkheid kan helpen om 
genoemde vermoedens in de toekomst te vermijden. 


10 



JIVC en OPS 

Vanwege de aard van de materie hebben wij veel onderzoek gedaan naar 
zaken die speelden of spelen op het terrein van de twee organisaties die 
samen verantwoordelijk zijn voor een groot deel van de IT van het 
ministerie: het Joint IV Commando (JIVC) en Operations (OPS], beide 
onderdeel van de Defensie Materieel Organisatie (DMO]. Het is bekend dat 
zich in de afgelopen jaren diverse problemen hebben voorgedaan binnen 
en tussen deze twee organisatieonderdelen 8 . Sinds najaar 2014 hebben de 
organisatieonderdelen een geheel nieuw managementteam. Wij 
constateren dat de huidige leidinggevenden zichtbaar werk maken van de 
onderlinge samenwerking tussen de organisatieonderdelen. In goed 
overleg worden er heel wat (technische] knopen doorgehakt. Als er zaken 
spelen, zoekt men elkaar op om die te bespreken en tot oplossing te 
brengen. Binnen DMO als geheel is er systematische aandacht voor het 
onderwerp integriteit. 

Er is echter nog steeds onrust en wantrouwen onder het personeel. Dat 
heeft ook te maken met twijfels over de baanzekerheid bij het personeel. 
Het zal tijd en forse inspanningen vergen om zaken die al jaren niet goed 
liepen ten goede te keren. Ruimhartige, heldere en empathische 
communicatie is daarbij van groot belang, zeker nu nieuwe reorganisaties 
in het kader van de vernieuwing van de IT van het ministerie voor de deur 
staan. 


Onrechtmatigheden bij het contractbeheer op het terrein van IT in 2008 

In 2008 deden zich onrechtmatigheden voor bij de inhuur van externe medewerkers op het terrein 
van IT. In de controle op de jaarstukken hebben de auditdienst en ook de Algemene Rekenkamer 
melding gemaakt van onrechtmatigheden en onzekerheden voor een totaal bedrag ter grootte van 
68 miljoen euro. Zo werden er externe medewerkers ingehuurd, terwijl de (mantel)contracten al 
waren verlopen. Naar aanleiding hiervan is indertijd een ambtelijke werkgroep opgericht. In 2009 
werden achterstanden in het contractbeheer ingelopen en zijn werkprocessen opnieuw ingericht om 
herhaling te voorkomen. Vermoedens die aan ons werden gemeld, dat deze onrechtmatigheden 
onder het tapijt waren geveegd, blijken niet juist. De gang van zaken is uit gesprekken en op basis 
van archiefmateriaal goed te achterhalen en te verklaren. 

Onregelmatigheden bij contractbeheer op het terrein van IT doen zich ook in de afgelopen 
twee jaar voor 

Bovenstaande problemen zijn na 2008 niet opgelost. Aanbevelingen van de auditdienst om een 
centraal contractenregister in te richten worden spaarzaam en verbrokkeld over de 
defensieorganisatie opgevolgd. Ook in 2014 en in 2015 zijn er problemen met het contractbeheer 
op het terrein van IT. In beide jaren moeten er wederom forse inhaalslagen worden gemaakt om 
het beheer op orde te krijgen. 


8 Zie onder meer ICT/IV Review. Assessment of the Current State of the Ministry of Defence ICT/IV Organisation, 
Governance and Supporting Infrastructure (Forrester, 2014). 


11 





Het ministerie heeft een regelmatig optredende rechtmatigheidsvraag te verwerken doordat veel 
contracten waarop IT-diensten worden ingekocht niet tijdig worden verlengd. Contracten zijn 
verlopen of dreigen te verlopen terwijl de dienstverlening nog doorgaat, of zonder dat duidelijk is 
of er nog behoefte is aan verdere dienstverlening. Eind 2015 verkeert 37% van de contracten in 
beheer bij DMO/JIVC en DMO/OPS in de oranje (33%) of rode (4%) zone. Dat betekent dat er 
onzekerheid bestaat over de rechtmatigheid van deze contracten 9 . Desgevraagd blijft het onhelder 
wie daarvoor verantwoordelijk is. Organisatieonderdelen wijzen naar elkaar: de behoeftesteller, de 
vraag-aanbodorganisatie, de inkooporganisatie. 

Langdurige aanbestedingen veroorzaken integriteitsrisico’s 

De door ons onderzochte aanbestedingen duurden zonder uitzondering erg lang. Een in het 
oogspringend voorbeeld is het Verbeterd Operationeel Soldaat Systeem (VOSS) waarvan de 
aanbesteding acht jaar vergde. Door tussentijdse wijzigingen in de prioriteiten - vaak ook vanwege 
de bezuinigingen die op de IT-projecten neerslaan - wordt de vaart uit de projecten gehaald. 
Verder is het aanbestedingsproces ingewikkeld. Het kent vele stappen en controlemomenten, deels 
volgend uit externe regelgeving, maar ook volgend uit eigen, extra regels van het ministerie van 
Defensie. 

Wij onderzochten een aanbesteding die niet alleen lang duurde maar ook rommelig verliep en door 
de complexe dossieropbouw lastig te reconstrueren was. Wij zagen in dit dossier dat de rubricering 
- en daarmee de werkwijze - na de start van de aanbesteding werd gewijzigd, zonder adequate 
informatievoorziening aan alle betrokken partijen. 

Niet alleen grote aanbestedingen duren lang, ook kleine. Voor de tijdelijke inhuur van een externe 
medewerker troffen wij een proces aan, waarin minstens tien handtekeningen moesten worden 
gezet. Waaronder drie van dezelfde persoon, op diverse momenten. 

In het IT-domein geldt dat de markt zich zeer snel ontwikkelt. Er komen steeds sneller nieuwe 
producten beschikbaar. Wat vandaag up-to-standard is, is morgen achterhaald. Dat stelt onzes 
inziens extra eisen aan het tempo van aanbesteden. Er bestaat geen apart aanbestedingsproces 
voor IT-projecten. Er is aarzeling in de verwervingsketen om vernieuwende en snellere 
verwervingsstrategieën te hanteren. Het verwervingsproces is zo ingericht dat behoeftesteller en 
verwerver ver uit elkaar staan. Verantwoordelijkheden zijn versnipperd. Behoeftestellers spreken 
over een black box, waar soms zelfs een gewijzigd program van eisen uitrolt, zónder dat zij dat 
weten. Behoeftestellers kennen soms de inhoud van contracten niet. 

Lange aanbestedingstrajecten zijn inefficiënt, maar roepen ook integriteitsrisico's op. Ze maken 
inbreuken op een eerlijke gang van zaken gemakkelijker. Medewerkers proberen - zeker bij 
operationeel belang - processen te versnellen. Er ontstaat druk om de regels niet (helemaal) te 
volgen. Zo zagen wij mails waarin vragen werden gesteld over langjarige inhuur van externe 
medewerkers. Die vragen werden weggespeeld met een kort antwoord: "We zitten in een 
tijdsklem, het moet nu maar even zo." 


9 Het gaat om bijna 500 contracten. Er zijn ook contracten op het terrein van IT in beheer bij andere 
organisatieonderdelen. 


12 




Ook in andere landen problemen met IT-projecten en aanbesteden 

Wij hebben geen best practice kunnen vinden op het gebied van 
aanbesteden. Als het gaat om het tempo van aanbesteden hoorden wij 
verhalen die vergelijkbaar zijn met de situatie in Nederland. Zo is in de 
Verenigde Staten een discussie gaande over het versnellen van 
aanbestedingen en over een betere aansluiting tussen behoeftesteller en 
verwerver. De meest recente ontwikkeling is dat een deel van de 
centralisering van de inkoop (vergelijkbaar met de situatie in Nederland] 
wordt teruggedraaid ten gunste van inkoop door afzonderlijke 
krijgsmachtdelen. Overigens kan Nederland zeker leren van de Verenigde 
Staten op het gebied van opleidingen in aanbesteden. De krijgsmacht heeft 
een aparte Acquisition University waar alle inkopers en vele anderen een 
opleiding krijgen met onder meer praktijksimulaties. 

In Frankrijk kampte de krijgsmacht in 2013 met de gevolgen van een 
slecht uitgevoerd IT-project voor de salarisadministratie. Lonen werden 
niet of te laat betaald en er werden verkeerde bedragen overgemaakt. 
Vanwege de omvang en de impact op de medewerkers werd het project 
onderwerp van publieke discussie. Naar zeggen van de Franse Rekenkamer 
bedroegen de extra projectkosten 480 miljoen euro. Uiteindelijk werd eind 
2014 besloten een geheel nieuw systeem in te voeren. 


Conclusies over verwerven en contractbeheer: 

Niemand is verantwoordelijk voor het geheel 

Er zijn veel regels. Dat is verklaarbaar uit rechtmatigheidsproblemen in het verleden, en uit de 
voorschriften die voortvloeien uit aanbestedingswetgeving. Maar al met al is de inkoopketen nu zo 
georganiseerd, dat veel organisatieonderdelen overeen klein stukje gaan. Verantwoordelijkheden 
liggen versnipperd in de organisatie, waardoor organisatieonderdelen naar elkaar kunnen wijzen als 
er iets mis gaat. Niemand is verantwoordelijk voor het geheel. Doorlooptijden zijn lang, mede door 
de vele stapjes in het aanbestedings- en verwervingsproces. Het handboek verwerving is veel te 
ingewikkeld met ruim 300 pagina's en nog eens bijna 300 pagina's bijlagen. De behoeftesteller, die 
het meest baat heeft bij inzicht in bijvoorbeeld de einddatum van een contract heeft een te kleine 
rol bij het verlengen van contracten of het uitvoeren van een nieuwe aanbesteding. Er lijkt geen 
standaardprocedure te zijn hoe moet worden gehandeld bij gerubriceerde aanbestedingen. 

Contractbeheer op het terrein van 1T niet op orde 

Door de strikte scheiding van inkoop, behoeftestelling en financiële controle is het bijzonder 
moeilijk geworden om belangen te vermengen of invloed uit te oefenen op aanbestedingen. Het is 
lastig om een persoonlijk of commercieel belang te dienen. Maar alle regels en lange 
werkprocessen hebben de rechtmatigheidsproblemen in het contractbeheer op het terrein van IT 
niet kunnen verhelpen. 

Door het uitblijven van een centraal contractenregister, aanbevolen door de auditdienst, mist het 
ministerie van Defensie managementinformatie die signalen oplevert voortijdige 
contractverlenging. Deze managementinformatie kan ook worden gebruikt om risicoanalyses te 
maken ten aanzien van belangenverstrengeling, afhankelijkheden van bepaalde bedrijven en 
langdurige inhuur van externe medewerkers. 


13 





Verwervingsprocedures duren te lang voor aanschaf IT 

Bij IT-projecten knellen lange procedures nog meer dan bij andere aanbestedingen. De technische 
ontwikkelingen in de IT gaan snel waardoor een informatie-intensief ministerie als het ministerie 
van Defensie achter gaat lopen als met het inkoopproces niet snel en flexibel kan worden 
gereageerd op nieuwe behoeften en nieuwe productmogelijkheden. De BIT-procedure die sinds kort 
van kracht is naar aanleiding van de parlementaire enquête ICT is een extra stap in de procedure, 
die het proces mogelijk nog verder doet uitlopen. 


4.2 Tweede thema: de relatie Defensie - markt 

Gemakkelijke toegang acounthouders bedrijven roept vragen op bij defensiemedewerkers 

Accountmanagers en ook andere vertegenwoordigers van IT-bedrijven hebben een goed netwerk 
binnen de defensieorganisatie. Zij kennen het ministerie vaak al vele jaren. Sommigen hadden tot 
voor kort een toegangspas met verregaande toegang tot defensieterreinen. Een leidinggevende 
stelt dat hij gesprekken met accounthouders erg nuttig vindt: "Ik zit hier nog maar kort. Hij [de 
accountmanager] kent de IT bij Defensie al heel lang. Hij weet veel meer dan ik. Ik ben blij dat hij 
mij signalen geeft als er iets fout dreigt te gaan." 

In veel gesprekken die wij voerden kwam aan de orde dat contacten tussen deze 
vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en de ambtelijke top, vragen oproepen in de 
defensieorganisatie. Accountmanagers van bedrijven komen binnen op alle niveaus. Medewerkers 
van het ministerie zijn zich niet altijd bewust van de impact die dergelijke gesprekken elders in de 
organisatie hebben. Bij die contacten moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de algemene 
gesprekken, die veelal plaatsvinden op verzoek van de vertegenwoordiger van een bedrijf: "Zullen 
we weer eens even bijpraten?" Medewerkers weten dat deze contacten plaatsvinden en vragen zich 
af wat er wordt besproken en besloten. Overigens dient de Tweede Kamer zich ervan te 
vergewissen dat ook de contacten die zij hebben met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven het 
inkoopproces onder druk kunnen zetten. 

Ook komt het voor dat accounthouders van bedrijven, of hun vertegenwoordigers, bovenlangs druk 
uitoefenen op het verloop van IT-projecten of aanbestedingen. Accounthouders strooien graag met 
namen: 'Tk sprak gisteren die en die nog". Zo ontstaat snel het beeld dat in 'hoge achterkamertjes' 
dealtjes worden gemaakt en de aanbesteding eigenlijk al een gelopen race is. Leidinggevenden op 
hun beurt laten zich wel eens positief uit over bepaalde bedrijven ("Het kan toch niet zo zijn dat dit 
bedrijf afvalt in de aanbesteding"). Dat roept onmiddellijk vragen op over hun relatie tot dat 
bedrijf. Zo is ons voorgehouden, dat aan een leidinggevende na het functioneel leeftijdsontslag 
(FLO) wellicht een commissariaat is beloofd. Van dergelijke afspraken is ons niets gebleken. 

Contacten met oud-defensiemedewerkers in dienst van het bedrijfsleven zijn een bron van 
vermoedens van belangenverstrengeling 

Een aantal defensiemedewerkers treedt na het FLO in dienst van een IT-bedrijf. In het oog 
springend zijn oud-generaals die hoge posities bekleden binnen bedrijven. Zij kennen de 
organisatie en de behoeften in de organisatie als geen ander. Via hun netwerk komen zij makkelijk 
op veel plaatsen. "Als je oude commandant belt om even bij te praten, dan is het moeilijk om nee 
te zeggen. Zo komen bedrijven wel makkelijk binnen bij ons." Zeker bij deze contacten ontstaat 
snel de schijn van beïnvloeding. 


14 




Noorwegen stelt strengere eisen aan bedrijven die meedoen aan 
aanbestedingen 

Het ministerie van Defensie kent, evenals de overige ministeries, een 
verbod op de zogenaamde draaideurconstructie. Het ministerie van 
Defensie van Noorwegen kent zo'n bepaling ook en vraagt van bedrijven 
die meedingen in aanbestedingen een expliciete verklaring over oud- 
defensiepersoneel: 

“Former employees in the Defence Sector 

Unless being out of the Defence Sector for more than twoyears, personnel in 
the Defence Sector should be cautious about hoving contact with former 
employees in procurement related matters. A company has to present a 
declaration together with a bid informing about former defence employees. 
This includes also retired personell. The aim is to avoid possible conflict of 
interest by increased transparency." 


Contacten zijn soms te vriendschappelijk, waarbij teveel informatie wordt gedeeld 

Bedrijven gebruiken hun netwerk binnen het ministerie van Defensie om informeel af te tasten 
waar marktkansen liggen en om toegang te krijgen tot het hogere management. Een belangrijke 
bevinding op dit vlak is dat volgens een bij de screening van bedrijven betrokken medewerker geen 
enkel Nederlands IT-bedrijf er dusdanige praktijken op nahoudt dat het op een zwarte lijst 
geplaatst zou moeten worden. 

Dat neemt niet weg dat wij enkele voorbeelden hebben gehoord en gelezen van contacten die de 
grenzen van zakelijk verkeer overschrijden. "Hij mag me ook gewoon in het weekend bellen hoor. 

Ik heb lekkere wijnen." Soms wordt interne informatie doorgespeeld die duidelijk intern had 
moeten blijven. Ook de betrokken medewerkers zijn zich daar van bewust, getuige de toevoeging 
"Je hebt deze mail niet gehad" die wij her en der aantroffen. Ook is het voorgekomen dat 
informatie uit biedingen van bedrijven bekend werd bij een concurrent. 

Bezoeken aan beurzen en studiereizen waren voorheen aanleiding tot vermoedens van 
belangenverstrengeling 

Tot enkele jaren geleden kregen defensiemedewerkers wel uitnodigingen van bedrijven om mee te 
gaan naar een voetbalwedstrijd, om een golfclinic te doen, om een buitenlandse beurs te bezoeken 
of een studiereis te maken, etc. Dergelijke uitnodigingen zijn momenteel nauwelijks meer aan de 
orde. Bedrijven weten dat ambtenaren dergelijke cadeaus niet mogen aannemen en bieden deze 
niet meer aan. Wij hebben geen aanwijzingen gevonden dat er onregelmatigheden hebben 
plaatsgevonden rond (studie)reizen, in de zin dat reizen werden aangeboden in ruil voor directe 
tegenprestaties. 

Voor de accountantsdienst is er nooit aanleiding geweest om nader onderzoek te doen naar 
uitgaven aan reizen. Wel kan geconstateerd worden dat dergelijke studiereizen of het bezoeken 
van buitenlandse beurzen, aanleiding zijn geweest tot vermoedens van belangenverstrengeling. 

Het kwam voor dat verschillende mensen van één afdeling samen naar een congres of beurs in 
bijvoorbeeld Las Vegas gingen. Dat heeft dan meer het karakter van een personeelsuitje dan van 
een zakelijke reis. 


15 




Nevenfuncties verrichten zonder goede afspraken levert integriteitsrisico’s op 

Sommige medewerkers hebben een eigen bedrijf naast hun werk voor het ministerie van Defensie. 
Dat is toegestaan, mits er goede afspraken worden gemaakt. Het aanmelden van 
nevenwerkzaamheden is daarvoor de start, dat schrijft de interne regelgeving ook voor. Wij 
constateren uit de gevoerde gesprekken dat niet elke leidinggevende strakke afspraken maakt met 
zijn of haar medewerkers over wat er wel of niet mag als nevenwerkzaamheden. Zo spraken wij 
een medewerker die als zzp-er advieswerk doet op het terrein waarin hij ook voor het ministerie 
werkzaam is, zonder heldere afspraken op papier te hebben welke klanten hij wel en niet mag 
bedienen. 

Reservisten: integriteit is ‘dode hoek’ in het beleid 

Eén van de aanleidingen voor ons onderzoek was de casus over de reservist die vanuit Afghanistan 
mailde met zijn moederbedrijf. Televisieprogramma Zembla berichtte hierover in september 2014. 
Onze bevinding uit vele gesprekken over de inzet van reservisten is dat er een zogenaamde 'dode 
hoek' zit in het reservistenbeleid. Desgevraagd blijkt er geen standaardprocedure te zijn voor de 
afweging of op een positie een reservist kan worden ingezet of niet. Sommige leidinggevenden 
hanteren een eigen afwegingskader, anderen geven aan dat inzet op alle plekken mogelijk zou 
moeten zijn omdat reservisten gescreend worden 10 . 

We zien in veel gesprekken dat inzet van reservisten op functies waar gewerkt wordt met zeer 
gevoelige informatie vragen oproept over de veiligheid en over het voorkomen van (de schijn van) 
belangenverstrengeling. 

Het is niet goed uit te leggen dat reservisten tijdens hun passieve militaire status een geactiveerde 
defensiepas op zak hebben en daarmee vele -soms ook vitale- terreinen van het ministerie kunnen 
betreden. Reservisten worden beschouwd als interne defensiemedewerkers en hebben een 
zogenaamde type-1 pas. 


Onderwerpen uit het thema 'relatie Defensie - markt’ zijn 
internationaal moeilijk vergelijkbaar 

Internationale vergelijkingen, op zoek naar te leren lessen, zijn lastig bij de 
onderwerpen die in deze paragraaf aan de orde komen. In veel landen, 
zoals het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, is de 
verwevenheid tussen bedrijfsleven en de krijgsmacht groter dan in 
Nederland. Personeel stapt, in beide landen, vaker over van de krijgsmacht 
naar het bedrijfsleven en vice versa. Niet alleen aan het eind van een 
loopbaan maar ook als reguliere carrièrestap. Een medewerker van een 
defensieafdeling van een Nederlandse ambassade had op het terrein van 
verwerving een contactpersoon van het ministerie van Defensie. Die nam 
ontslag en enkele weken later zat de contactpersoon aan dezelfde 
overlegtafel, namens een groot bedrijf. 

Er zijn in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk (al] veel meer 
reservisten dan momenteel in Nederland en die staan maatschappelijk 
hoog in aanzien. Vragen over integriteit zijn er niet of nauwelijks. De 
conclusie datje niet twee heren kunt dienen, vindt in de Verenigde Staten 
geen weerklank. Als reservist dien je immers je land. 


10 Er bestaat wel een document van COID over reservisten en nevenwerkzaamheden. Met dat laatste wordt 
bedoeld de hoofdfunctie van betrokkene, buiten Defensie. Dit stuk wordt echter niet Defensiebreed gebruikt. 
Het stuk geeft richtlijnen hoe risico's kunnen worden ingeschat ten aanzien van de civiele hoofdtaak van 
reservisten. Helaas komt de prealabele vraag niet aan de orde óf op de betreffende functie een reservist kan 
worden geplaatst. 


16 





Gedrag reservisten is aanleiding voor vermoedens van belangenverstrengeling 

Een zaak die wij in extenso hebben onderzocht, is een melding over een aantal reservisten dat een 
IT-applicatie had gebouwd voor gebruik in een uitzendgebied. Bij het voorbereiden van een nieuwe 
uitzending in een ander land, kregen defensiemedewerkers het gevoel dat deze applicatie door de 
reservisten werd gepromoot. Er rezen vragen over hun gedrag: hadden de reservisten of hun 
moederbedrijven voordeel bij een grootschaliger gebruik van de applicatie? 

Uit ons onderzoek blijkt dat er afspraken waren tussen betrokken reservisten en het ministerie van 
Defensie over eigendom en gebruik. Het promoten van de applicatie voor andere uitzendingen 
gebeurde in opdracht van enkele betrokken commandanten die een grootschaliger gebruik van de 
applicatie om operationele doeleinden verstandig vonden. 

Eén van de commandanten sprak één van de reservisten overigens wel aan op het feit dat deze 
zijn bedrijfsnaam gebruikte op presentaties. De commandant wees hem er op dat hij zo de schijn 
van belangenverstrengeling wekte. Op basis van onze reconstructie constateren we dat er geen 
sprake was van belangenverstrengeling, maar wij kunnen goed begrijpen dat de vermoedens van 
belangenverstrengeling wel zijn gerezen. 

Defensiepassen 

In gesprekken over verstrekking van defensiepassen is ons steeds meegedeeld dat naast de 
fysieke beveiliging van defensieterreinen ook andere vormen van beveiliging van belang zijn. Wij 
zijn van mening dat de defensiepas toch grote mogelijkheden biedt om gemakkelijk op militaire 
terreinen te komen. Een defensiepas wordt gebruikt als middel voor identificatie, authenticatie en 
autorisatie. Uit een inventarisatie blijkt dat er externen zonder een directe arbeidsrelatie zijn, die 
beschikken over een defensiepas, soms meerdere jaren geldig. Wij constateren uit de 
inventarisatie ook dat het beheer van passen die aan leveranciers ter beschikking worden gesteld 
te wensen overlaat. Daaronder valt ook het toezien op inname van verlopen defensiepassen. Een 
deel van de verlopen passen blijkt niet te zijn ingenomen. 


Conclusies over de relatie Defensie - markt: 

Toegang van het bedrijfsleven tot medewerkers van Defensie is te gemakkelijk 

Accountmanagers en andere vertegenwoordigers van bedrijven komen te gemakkelijk binnen bij 
medewerkers van het ministerie. Medewerkers zijn zich onvoldoende bewust van het feit dat 
dergelijke gesprekken elders in de organisatie snel de schijn van beïnvloeding wekken. 

Te vriendschappelijke contacten 

Defensiemedewerkers en vertegenwoordigers werken soms lang samen. Dan ontstaan soms te 
vriendschappelijke relaties. In die situaties wordt het defensiebelang niet meer goed onderscheiden 
van het commerciële belang van het bedrijf en wordt informatie uitgewisseld die op het ministerie 
had moeten blijven. 

'Dode hoek' in het reservistenbeleid 

Er zit een zogenaamde 'dode hoek' in het reservistenbeleid. Bij het bepalen of een reservist kan 
worden ingezet op een functie en zo ja welke, wordt te weinig rekening gehouden met het feit dat 
een reservist per definitie twee heren dient. Een reservist heeft zijn of haar eigen broodheer en 
dient daarnaast ook het ministerie van Defensie. Of andersom. Dat hoeft niet per se te knellen. 
Maar bij reservisten die worden ingezet om hun specifieke IT-deskundigheid, kan dat wel het geval 
zijn: zij krijgen inzicht in behoeften van het ministerie van Defensie die anderen niet hebben. Dat 
geldt voor medewerkers van (IT-)bedrijven, maar ook voor zzp-ers. Zij hebben er belang bij steeds 
nieuwe opdrachten te doen voor het ministerie van Defensie. De vraag of dat erg is, en zo ja welke 
mitigerende maatregelen genomen moeten worden, is geen standaard onderdeel van het 
reservistenbeleid. 


17 




4.3 Derde thema: melden en het behandelen van meldingen 


Informatieachterstand leidt tot vermoedens van belangenverstrengeling 

In elke organisatie spelen integriteitszaken. Vermoedens van belangenverstrengeling komen overal 
voor. Soms door daadwerkelijke verstrengeling van belangen. In ons onderzoek zien we dat 
vermoedens van belangenverstrengeling in een flink aantal gevallen ook ontstaan, doordat 
medewerkers een informatieachterstand hebben. Dit speelde onder meer een rol bij het 
sourcingsv raagstuk en de vermoedens over torenhoge bindingspremies. 

Een ander voorbeeld is de implementatie van een technische voorziening in een uitzendgebied. 

Door vertraging in de uitvoering ontstonden ter plekke problemen. Op verzoek van de commandant 
deed een aantal defensiemedewerkers onderzoek of ter plekke een oplossing kon worden gevonden 
met bedrijven in een stad in het uitzendgebied. Dat leek te kunnen en zou vele malen goedkoper 
zijn dan de reguliere oplossing via Nederland. Echter, op dat moment werd er toch opeens een 
Nederlands bedrijf ingezet om de voorziening te leveren. Medewerkers begrepen dat niet en 
vermoedden belangenverstrengeling. 

Uit ons onderzoek blijkt dat de onderzochte oplossing met buitenlandse bedrijven niet paste binnen 
de defensiebrede regels voor informatiebeveiliging en bovendien voorbij ging aan bestaande 
(raam)contracten. Als over deze contracten en de regels omtrent de levering van de voorziening 
helder was gecommuniceerd naar het uitzendgebied, dan had men zich de energie kunnen 
besparen om lokale oplossingen te zoeken en waren de vermoedens van belangenverstrengeling 
niet ontstaan. En uiteraard had de voorziening ook veel sneller geleverd moeten worden. 

Veel plekken voor meldingen en vragen, maar medewerkers weten niet waar zij het best 
heen kunnen 

Defensiemedewerkers die vermoedens hebben van misstanden in de omgang tussen het ministerie 
en commerciële partijen op het terrein van de IT kunnen op veel plekken terecht voor informatie of 
voor het doen van een melding. De voorgeschreven weg is een melding aan de direct 
leidinggevende, mondeling of via het digitale systeem Melden van Voorvallen (MVV). Als melden bij 
de leidinggevende niet kan, is het alternatief een melding bij het meldpunt van de Centrale 
Organisatie Integriteit Defensie (COID), en als dat ook niet kan bij een extern meldpunt 
(bijvoorbeeld de Ombudsman). 

Echter, uit onze gesprekken blijkt dat lang niet iedereen het meldpunt van COID kent. Het MVV- 
systeem is, zo hebben wij ook zelf proefondervindelijk geconstateerd, weinig gebruiksvriendelijk. 
Het systeem wordt als onveilig ervaren omdat een melding - na actie van de leidinggevende - aan 
een grote groep medewerkers wordt verzonden. Bovendien is niet duidelijk wie er actie moet 
ondernemen. Niet-opvolgen van meldingen leidt niet tot signalering 11 . 

En er zijn er nog veel meer plekken waar medewerkers terecht kunnen met hun vragen en 
vermoedens: de vertrouwenspersonen integriteit, de inspecteur-generaal der Krijgsmacht (IGK), 
geestelijk verzorgers, de MIVD, de Kmar, bedrijfsmaatschappelijk werk 12 . Een deel van deze 
mogelijkheden wordt beschreven in de interne regelgeving, andere mogelijkheden worden eigener 
beweging aangeboord door medewerkers die ergens mee rondlopen. 


Het afgelopen jaar is gewerkt aan verbeteringen in het MVV-systeem. Onze indruk is echter dat de 
voornaamste bezwaren in de toepasbaarheid van het systeem zullen blijven bestaan. 

12 Bijkomend probleem is dat de centrale registratie van meldingen te wensen over laat. Het is derhalve niet te 
zeggen hoeveel meldingen er jaarlijks binnenkomen over vermoedens van integriteitschendingen in de omgang 
tussen het ministerie en commerciële partijen op het terrein van de IT. 


18 




Wij constateren dat er geen standaardwerkwijze is hoe omgegaan moet worden met meldingen. Er 
zijn wel handreikingen waarin staat wat hij of zij dan kan doen, maar er wordt veel overgelaten 
aan de inschatting van de betrokken commandant. 

Wij constateren bovendien dat veel medewerkers hun vragen ook niet zozeer zien in het licht van 
een mogelijke integriteitschending. Hun zorgen komen voort uit een groot inhoudelijk 
verantwoordelijkheidsgevoel voor de veiligheid van de IT-systemen en cruciale netwerken. Enkele 
malen vroeg men ons letterlijk: "Oh, is dat dan ook integriteit?" 

Defensiemedewerkers die na het stellen van een vraag of het doen van een melding krijgen 
soms vermoedens dat er een doofpot is 

Een veel gehoorde klacht is, dat men na het doen van een mondelinge of digitale melding niets 
meer hoort. Dat roept bij medewerkers soms het vermoeden op dat 'de leiding' dan wel wat te 
verbergen zal hebben. Vertrouwenspersonen genieten niet altijd voldoende vertrouwen, zo blijkt uit 
gesprekken. 

Wij willen hier in het bijzonder wijzen op meldingen bij de MIVD. Sommige melders wenden zich tot 
de MIVD omdat zij vermoeden dat de staatsveiligheid in het geding is. De verwachting is 
vervolgens dat de MIVD zal optreden om het (vermeende) probleem op te lossen. De MIVD 
gebruikt informatie echter veelal voor andere doeleinden en kan melders ook niet informeren over 
de werkwijze en eventueel genomen stappen. Het kan ook zijn dat een MIVD-medewerker besluit 
niets met de informatie te doen, bijvoorbeeld omdat de inschatting is dat de staatsveiligheid niet in 
het geding is en het daarom geen zaak voor de MIVD is. Melders horen niks meer, raken 
teleurgesteld of krijgen vermoedens dat zaken in de doofpot worden gestopt. 

Kritische vragen van defensiemedewerkers worden niet beantwoord 

Defensiemedewerkers vertelden ons zaken waarvan ze niet zeker wisten of het een misstand was, 
maar die hen in elk geval niet lekker zaten. Het ging daarbij over operationele vraagstukken (is 
onze database wel bijgewerkt; is deze IT-toepassing wel veilig; waarom worden noodprocedures 
niet geoefend; er zijn te weinig mensen om de boel draaiend te houden; we krijgen te weinig 
opleiding), over veranderingen in het werk (wel of niet sourcen; een verhuizing; een nieuw rooster, 
reorganisaties; steeds wisselende managers) en over slecht lopende IT-projecten en externe 
inhuur (waarom kiest u deze projectleider; waarom krijgen externen zoveel betaald; waarom wordt 
er steeds een IT-oplossing doorgedrukt terwijl wij als gebruikers er niet mee uit de voeten 
kunnen). 

De vragen die medewerkers bij ons op tafel legden hadden zij veelal ook gesteld aan hun 
leidinggevenden. Maar ze kregen - zo gaven zij aan - geen duidelijk antwoord. Veel 
gesprekspartners denken bovendien dat het hogere management door het middenmanagement 
niet goed wordt geïnformeerd over zaken die spelen op de werkvloer. Het resultaat van deze gang 
van zaken is dat medewerkers zich niet serieus genomen voelen en niet meer bereid zijn om zaken 
te melden die mogelijk niet door de beugel kunnen. Ook zoeken medewerkers zelf verklaringen 
voor vragen waar zij mee zitten. 


COID wordt internationaal als voorbeeld gezien 

Wij hebben geen informatie gekregen dat ministeries van Defensie in 
andere landen een aparte integriteitsorganisatie hebben vergelijkbaar met 
de COID. Nog sterker, COID en defensieafdelingen van Nederlandse 
ambassades krijgen vragen van andere landen omdat die COID als 
voorbeeld zien. Ook andere initiatieven van het Nederlandse ministerie van 
Defensie staan internationaal in de belangstelling, zoals de dilemmakaarten 
die de Kmar gebruikt. Die kaarten zijn inmiddels ook in het Engels 
beschikbaar. 


19 




Conclusies over melden en het behandelen van meldingen: 

Veilig melden van misstanden is moeilijk, zo niet onmogelijk 

Ondanks de overdaad aan plekken waar men vragen kan stellen en kan melden, weten veel 
defensiemedewerkers die ergens mee rondlopen niet waar ze hun verhaal kwijt kunnen. Het is 
onduidelijk - op papier maar zeker in de praktijk - wat er moet gebeuren met meldingen die op 
andere plekken worden gedaan dan bij de leidinggevende of het COID. Ook komt het voor dat een 
medewerker in de veronderstelling is dat hij of zij een melding heeft gedaan, terwijl de ontvanger 
de eigen rol anders ziet, bijvoorbeeld als adviseur. Meldingen kunnen makkelijk tussen wal en schip 
komen. Vertrouwenspersonen en het MVV genieten niet altijd voldoende vertrouwen. Het meldpunt 
van COID is niet bij iedereen bekend. 

Geen eenduidige behandeling van meldingen 

Een eenduidige behandeling van meldingen ontbreekt. Daardoor weten melders ook niet wat zij 
kunnen verwachten. De afhandeling van meldingen duurt vaak erg lang of afronding vindt niet 
plaats. Melders horen soms niets meer terug. Onderdelen hebben allemaal hun eigen 
behandelwijze, al dan niet op papier. Soms beslissen individuele medewerkers, bijvoorbeeld bij de 
MIVD, om een vraag of melding niet op te volgen en daarover niet te communiceren. 

Het adagium 'de commandant is er van' is begrijpelijk. Bevordering van integriteit en het 
behandelen van vermoedens van integriteitschendingen is een belangrijke taak van de direct 
leidinggevende. Dat neemt niet weg dat de commandant vlot op moet schalen bij complexe 
situaties. 

COID is niet goed gepositioneerd en mist enkele juncties 

De ophanging als Bijzondere Organisatie Eenheid onder het Commando Diensten Centrum (CDC) is 
- ook voor de beeldvorming - te ver van de SG weggeorganiseerd. COID mist momenteel enkele 
functies: een klokkenluidersloket ontbreekt en ook de compliance functie is onvoldoende ingericht. 
Inrichting van een regelgeving voor financiële compliance loopt achter bij de toezeggingen. COID 
stelt zich op als adviseur, maar zou ook aanjager en procesbegeleider moeten zijn. In de praktijk is 
er veel discussie over'wie doet wat' tussen Hoofddirectie Personeel (beleid en toezicht), COID, 
juridische onderdelen, de lokale vertrouwenspersonen en de coördinatoren vertrouwenspersonen 
die bij elk operationeel commando werkzaam zijn. 


20 



5 Hoofdconclusie en beantwoording van de deelvragen 


5.1 Hoofdconclusie 

De hoofdvraag van dit onderzoek was: 

Brengt de manier waarop door het ministerie van Defensie wordt omgegaan 
met commerciële partijen op het gebied van IT de integriteit van de 
defensieorganisatie in het geding? 

Ons antwoord op deze hoofdvraag, onze hoofdconclusie, is tweeledig. 

Ten eerste. De commissie heeft, op één geval na, geen aanleiding gevonden om specifieke feiten 
of gedragingen van personen, die strijdig zouden zijn met wet- en regelgeving, onder de aandacht 
van de secretaris-generaal te brengen. Wij hebben in de gesprekken en in de bestudeerde 
documenten geen inbreuken op de integriteit kunnen vaststellen in de zin van corruptie, omkoping, 
fraude, daadwerkelijke belangenverstrengeling of het te eigen bate misbruiken of manipuleren van 
informatie. Dat geldt voor de zaken die de directe aanleiding vormden voor ons onderzoek, maar 
ook voor de andere onderzochte casuïstiek. Defensiemedewerkers handelden in het verleden niet 
altijd conform de regelgeving bij het contracteren van tijdelijke externe medewerkers voor IT- 
projecten. Deze onregelmatigheden werden in de controlelijn aan de orde gesteld. De reactie 
daarop was veelal dat er druk op betrokkenen werd uitgeoefend. Wij hebben geen nieuwe 
onrechtmatigheden geconstateerd. Er doen zich echter nog steeds risico's voor op het gebied van 
het contractbeheer bij IT-projecten. Contracten dreigen te verlopen terwijl dienstverlening 
doorgaat. De vormgeving van het aanbestedingsproces is hier mede debet aan. Op dit punt is de 
integriteit van de defensieorganisatie in het geding: het inhuren van mensen of diensten op basis 
van een niet-adequaat vastgesteld contract is onrechtmatig en raakt dus de integriteit van deze 
inhuur. 

Ten tweede, Het feit dat wij geen daadwerkelijke integriteitschendingen vaststellen brengt ons 
niet tot de conclusie dat er niks aan de hand is of dat het 'wel mee valt'. In hoofdstuk één en drie 
betoogden wij dat integriteitsvragen niet kunnen worden onderzocht aan de hand van louter 
juridische vragen. Integriteit dient breder te worden beschouwd en kent ook een ethische en een 
bestuurlijke dimensie. In dat licht bezien is er actie nodig, omdat op het terrein van IT in de 
afgelopen jaren op diverse plekken in de organisatie de schijn van belangenverstrengeling is 
gewekt. De aanleiding verschilt: opeenvolgende reorganisaties, trage en rommelige procesgang bij 
aanbestedingen of IT-projecten, het toelaten van accountmanagers van bedrijven, 
onduidelijkheden over de inzet van reservisten, het steeds inhuren van dezelfde externe 
medewerker, etc. Deze zaken vormen een vruchtbare voedingsbodem voor het ontstaan van 
vermoedens van belangenverstrengeling en moeten worden aangepakt. Belangrijk daarbij is, om 
de onderliggende oorzaken weg te nemen voor het ontstaan én voortbestaan van vermoedens van 
belangenverstrengeling: onduidelijke communicatie, het niet beantwoorden van vragen van 
medewerkers, en het niet adequaat behandelen van meldingen. Zonder actie op deze punten is de 
integriteit van de defensieorganisatie in het geding. 


21 



5.2 Beantwoording van de deelvragen 


Is er door medewerkers van het ministerie van Defensie of door medewerkers die (extern) 
door Defensie zijn ingehuurd in de omgang met commerciële partijen op het gebied van IV 
en ICTgehandeld in strijd met wet- en (interne) regelgeving? 

In het verleden is door medewerkers van het ministerie van Defensie en door extern ingehuurde 
medewerkers in enkele gevallen gehandeld in strijd met regelgeving op het vlak van 
aanbestedingen. Onregelmatigheden betroffen vooral het te laat verlengen van contracten en het 
zeer lang inhuren van bepaalde externe medewerkers. In het contractbeheer doen zich nog altijd 
risico's voor die moeten worden aangepakt. De commissie heeft, op één geval na, geen aanleiding 
gevonden om specifieke feiten of gedragingen van personen, die strijdig zouden zijn met wet- en 
regelgeving, onder de aandacht van de secretaris-generaal te brengen. Wij hebben in de 
gesprekken en in de bestudeerde documenten geen inbreuken op de integriteit kunnen vaststellen 
in de zin van corruptie, omkoping, fraude, daadwerkelijke belangenverstrengeling of het te eigen 
bate misbruiken of manipuleren van informatie. 

In hoeverre kan er voordeel zijn voor medewerkers en/of commerciële partijen bij een 
dergelijke handelswijze? 

Wij hebben geen gevallen aangetroffen waar defensiemedewerkers persoonlijk voordeel ontleenden 
aan de omgang met commerciële partijen op het gebied van de IT. Wel troffen wij situaties aan 
waarin afspraken over het vervullen van nevenfuncties niet voldoende waren vastgelegd. 

Commerciële partijen zelf hebben soms voordeel gehad bij bovengenoemde handelwijze: 
medewerkers konden zeer lang worden ingezet bij het ministerie. In één geval kreeg een externe 
projectleider zoveel mandaat dat hij een bepalende rol had bij het aannemen van andere externe 
medewerkers. 

Wat zijn de achterliggende oorzaken van de omgangswijze? 

De hierboven beschreven zaken konden ontstaan in een complexe situatie met forse bezuinigingen, 
achtereenvolgende reorganisaties, grote, langdurige projecten waar veel tijdsdruk op stond, een 
onvoldoende ingericht contractbeheer en een moeizaam functionerende bureaucratie met 
versnipperde verantwoordelijkheden. Bovendien is de doorlooptijd van sommige projecten langer 
dan de aanstellingsduur van een projectverantwoordelijke. Denk aan de projectleider van een grote 
aanbesteding of de projectleider van een omvangrijk IT-project. Wanneer er dan geen goede 
overdracht plaatsvindt, kan door anderen - zoals commerciële partijen - gebruik gemaakt worden 
van de gelegenheid om er meer uit te halen dan is toegestaan. 

Is er sprake van een praktijk waarbij binnen hetIT-domein nauwe banden met commerciële 
partijen ontstaan? 

Nauwe banden zijn er, en die zijn ook noodzakelijk. Het ministerie van Defensie kon de afgelopen 
jaren niet zonder externe deskundigheid op het gebied van IT en dat zal in de toekomst niet 
veranderen. Integendeel. De afhankelijkheid van innovaties in de markt zal alleen maar toenemen. 
Productinnovaties worden in de regel aangeboord in de industrie en niet binnen ministeries. Het 
ministerie is zich bewust van de noodzaak om - gegeven de nauwe banden - rollen en 
verantwoordelijkheden goed af te bakenen, functies te scheiden en een level playing field te 
creëren bij aanbestedingen. De interne regelgeving op dit vlak is in orde. 

Wij hebben echter een aantal voorbeelden gezien van te warme contacten. Soms ontstaat een 
relatie waarbij informatie wordt uitgewisseld die op het ministerie moet blijven, zoals informatie uit 
biedingen van andere partijen en informatie over interne beraadslagingen over strategische 
technologische keuzes. 


22 



Reservisten verkeren in een positie dat zij twee heren dienen. Zij worden door hun beide 
werkgevers per definitie in een lastige situatie gebracht. Er is onvoldoende aandacht voor die 
spagaat. 

In hoeverre worden daarbij ongewenste beïnvloedingsstrategieën gehanteerd door 
commerciële partijen in de IT sector? 

Vertegenwoordigers van het bedrijfsleven hebben vaak een zeer langdurige relatie met het 
ministerie. Zij hebben er soms zelf gewerkt. Zij kennen veel mensen en ook de behoeften van de 
organisatie. Het is niet meer dan logisch dat zij beïnvloedingsstrategieën hanteren: gesprekken 
met werknemers en leiding, organiseren van seminars en symposia, deelname aan beurzen etc. 

Wij constateren dat zaken als (groepsgewijze) deelname aan studiereizen, beurzen en symposia en 
het ruimhartig toestemmen in gespreksverzoeken door vertegenwoordigers van bedrijven soms 
vermoedens oproepen dat besluitvorming over aanschaffingen wordt beïnvloed. 


23 



6 Aanbevelingen 


6.1 Hoofdaanbeveling: blijf oefenen om moreel fit te zijn en te blijven 

Zoals wij in het eerste hoofdstuk hebben aangegeven, is onze belangrijkste aanbeveling dat het 
ministerie van Defensie intensief moet oefenen om moreel fit te zijn en te blijven. Er staan veel 
zaken op papier en in opleidingen is er aandacht voor integriteit. Maar het bevorderen van moreel 
aanvaardbaar gedrag vergt continue aandacht. Net als bij gewone fitness geldt: een paar dagen 
niet geoefend betekent minder lenigheid, minder kracht. 

Morat fitness vraagt om een brede blik op integriteit. Een blik die integriteitszaken, vermoedens 
van integriteitschendingen en andere meldingen niet reduceert tot een juridische afvink-exercitie. 
Een blik die rekening houdt met bestuurlijke en ethische aspecten van integriteit. Moral fitness 
vraagt om het besef bij alle defensiemedewerkers dat 'integriteit' niet iets zwaars is, maar juist een 
alledaags begrip dat vraagt om heldere communicatie en het adequaat reageren op vragen en 
zorgen. 

In de volgende paragrafen doen wij enkele aanbevelingen voor de drie dominante thema's die wij 
in hoofdstuk vier introduceerden. Deze zaken zijn nodig om moreel fit te worden en te blijven. 


Het kan raadzaam zijn om iemand te benoemen die de voortgang van de 
uitvoering van de aanbevelingen kritisch beoordeelt. Iemand die het proces 
volgt en direct concrete aanbevelingen geeft als zaken beter moeten of 
sneller kunnen. Zo’n procesbewaker past beter bij het type aanbevelingen 
dat wij doen dan een ex-post evaluatieonderzoek dat na jaren weer een 
volgend rapport oplevert. Vragen voor de procesbewaker zijn onder meer: 

• Worden de aanbevelingen uitgevoerd? 

• Wordt daarover voldoende gecommuniceerd? 

• Worden opkomende vragen afdoende beantwoord? 

• Treden de verwachte effecten op? 

• Zo nee, welke aanpassingen zijn nodig? 


6.2 Verwerven en contractbeheer: versnel de aanbestedingen voor de 
verwerving van IT en zorg voor beter contractbeheer 

• Wij bevelen aan om de aanbesteding van IT-producten en -diensten te versnellen. Daartoe 
bevelen wij aan om voor elke aanbesteding een projectteam samen te stellen waarin alle 
betrokken onderdelen vanaf dag één samenwerken. Het projectteam lijkt op de zogenaamde 
'groene stip' die soms al wordt gebruikt bij aanbestedingen van het ministerie. Met zo'n 
aanpak kan naar schatting driekwart van de stappen in het huidige proces worden geschrapt 
of worden samengevoegd. Te denken valt aan het stappenplan dat op de volgende pagina 
wordt gepresenteerd. Het is gebaseerd op het aanbestedingsproces zoals dat nu wordt 
gebruikt bij het ministerie van Defensie. De behoeftesteller is in de lead. De door de 
behoeftesteller benoemde projectleider is verantwoordelijk voor het gehele proces inclusief 
de doorlooptijd. Ook de BIT-onderzoekers zouden in een dergelijke aanpak zo vroeg mogelijk 
in het proces deel kunnen nemen. 


24 





Stroomschema: verwerven van IT-diensten 


PROJECTEN BOVEN 5 MILJOEN EURO: 


technische briefing aan 
Tweede Kamer, input 
voor opstellen PvE 




behoeftesteller 
formuleert 
voornemen tot 
aanschaf en 
benoemt een 
projectleider 


projectleider stelt 
een taskforce in 
voor het project 


taskforce stelt 
-► Program van 
Eisen (PvE) op 


behoeftesteller 
stelt PvE vast, 
-► geeft opdracht tot 
verwerving aan 
inkoop 


deelnemers taskforce: 
projectleider (vz) 
inkoopfunctionaris 
leveranciersmanager 
assortimentsmanager 
financial controller en/of 
vertegenwoordiger 
HDFC 

accountant ADR 


hierin opgenomen: 

• specificatie behoefte 

• analyse consequenties 

• bepalen investerings- 
exploitatie- en 
afstotingskosten 

• voorafgaand toezicht 

• voorstel te volgen 
verwervingsstrategie 


BIT-toets 


inkoop verwerft 
> het product / de 
dienst 

























taskforce stelt het 
conceptcontract 
op 












• Dit stroomschema hebben wij ontwikkeld als hulpmiddel om de aanbestedingsprocedure te 
versnellen. Het toepassen van het gesuggereerde stroomschema vergt veel van het 
ministerie. Het zal naar het gevoel van betrokken medewerkers indruisen tegen de scheiding 
van rollen die in de afgelopen jaren is aangebracht. In ons schema blijven rollen echter 
gescheiden, maar wordt wel vanaf het begin tot het eind samengewerkt. Bij problemen dient 
er vlot te worden geëscaleerd. Dat is geen teken van zwakte maar juist van goed 
projectmanagement. Leidinggevenden zijn verantwoordelijk voor het oppikken, opvolgen én 
tot oplossing brengen van signalen uit het team. 

• Wij raden aan om een nieuwe, snellere aanpak eerst te testen in één of twee experimenten 
bij nieuwe aanbestedingen. Het is aan te bevelen om die experimenten te laten begeleiden 
door een (externe) procesbegeleider. Onderzocht kan worden of ook de Tweede Kamer deel 
uit wil maken van een dergelijke experimentele aanpak, want de procedure die met de 
volksvertegenwoordiging is afgesproken vraagt onnodig veel tijd. Mogelijk kan worden 
samengewerkt met Rijkswaterstaat waar momenteel ook experimenten plaatsvinden met 
anders en sneller aanbesteden 13 . Een meerjarig investeringsplan met een 
bestedingsparagraaf kan helpen om genomen investeringsbeslissingen vlotter uit te voeren 14 . 

• Wij bevelen aan om maatregelen te nemen om het contractbeheer te verbeteren. Van groot 
belang daarbij is het inrichten van een volledig digitaal contractenregister. Behoeftestellers 
dienen toegang te hebben tot dat register, en zij moeten tijdig een automatisch bericht 
ontvangen over aflopende contracten. Net als in het ontwikkelde stroomschema, bevelen wij 
aan dat de behoeftestellers - die kunnen op diverse plekken binnen het ministerie werkzaam 
zijn - verantwoordelijk worden voor het tijdig verlengen of opnieuw aanbesteden. Deze 
structuurverandering is naar onze mening nodig om de nu steeds dreigende 
onrechtmatigheden in het vervolg te vermijden. 


6.3 De relatie Defensie - markt: stop met ‘even bij praten'-gesprekken met 
het bedrijfsleven en verwijder de 'dode hoek’ uit het reservistenbeleid 

• Wij bevelen aan om defensiebreed af te spreken dat medewerkers alleen spreken met 
vertegenwoordigers van het bedrijfsleven als dat een direct functioneel belang heeft. Denk 
aan inkopers die belast zijn met leveranciersmanagement. Om een 'ons kent ons' gevoel te 
voorkomen is het belangrijk dat inkopers regelmatig wisselen van functie of van portefeuille. 
Alle verzoeken van accounthouders of oud-officieren die een functie bekleden bij een bedrijf 
om 'even bij te praten' dienen te worden afgewezen. De ambtelijke top moet dit ook 
publiekelijk zeggen en blijven herhalen. Accounthouders en andere vertegenwoordigers van 
bedrijven behoren geen toegangspassen te hebben voor het ministerie. Dat geeft een 
verkeerd signaal. Het beheer van de uitgifte van passen en toezicht op de inname van 
verlopen passen kan beter. 

• Uiteraard zal voorkomen dat wél met vertegenwoordigers van bedrijven moet worden 
gesproken. Het is niet nodig daar verkrampt over te doen. In die gevallen kan er voor 
gekozen worden om met een groep bedrijven tegelijk te spreken, of om het betreffende 
bedrijf wel te ontvangen en vervolgens breed te communiceren binnen het ministerie wat er 
besproken is. De ambtelijke top heeft hierin een voorbeeldfunctie. 


13 Zie http://www.magazinesrijkswaterstaat.nl/zakelijkeninnovatie/2015/02/minder-transactiekosten-bij-dbfm- 
contracten. 

14 Zie ook het recente rapport van Clingendael: Multi-year Defence Agreements: a Model for Modern Defence? 


25 




Het belang van de industrie om oud-medewerkers van het ministerie van Defensie aan zich 
te binden lijkt groter dan bij andere ministeries, onder meer omdat militairen de dienst via 
het FLO eerder verlaten dan rijksambtenaren. Bestudeer of het Noorse voorbeeld kan worden 
gevolgd om bij aanbestedingen transparantie te vragen over de inzet van oud-medewerkers. 
Bezie of nuttige expertise van defensiemedewerkers die met FLO gaan, kan worden 
behouden door de opzet van een adviesgroep waarin kennis van mensen kan worden 
verzilverd. 

Verder bevelen wij aan om de door ons beschreven 'dode hoek' in het reservistenbeleid aan 
te pakken. Bij functievervulling en opdrachtverlening aan reservisten moet allereerst de 
vraag aan de orde zijn of deze taak wel door een reservist kan worden vervuld. Het 
beantwoorden van die vraag kan leiden tot het nemen van maatregelen of het stellen van 
voorwaarden waaronder een reservist kan worden ingezet. Bij alle reservisten moet de vraag 
aan de orde zijn in hoeverre de hoofdfunctie van betrokkene belemmeringen oplevert voor 
de inzet. Dat kan leiden tot afspraken over de inzet en die horen op papier te staan. Het 
gesprek hierover is niet eenmalig maar moet regelmatig terugkeren {morai fitness). Dit geldt 
niet alleen voor reservisten die medewerker zijn van een (IT-)bedrijf, maar zeker ook voor 
reservisten die zzp-er zijn. 


6.4 Melden en het behandelen van meldingen: behandel meldingen 
volgens één vaste lijn en geef COID daarin een steviger positie. 

• Integriteit is Chefsache. Dat betekent dat de secretaris-generaal als hoogste ambtenaar 
dagelijks direct inzicht behoort te hebben in de integriteit van de defensieorganisatie. Wij 
bevelen aan om COID direct onder de SG te positioneren. Elke andere ophanging is second 
best. Een aantal taken op integriteitsgebied dat nu verspreid door het departement ligt, en 
taken die nog niet voldoende zijn opgepakt, kunnen worden samengebracht bij COID: 
integriteitsbeleid, de klokkenluiderregeling, de klachtencommissie ongewenste 
omgangsvormen, financiële compliance en de verantwoordelijkheid voor de taken en de 
kwaliteit van het netwerk van vertrouwenspersonen. 

• Wij zeggen niet dat de huidige lijn dat commandanten verantwoordelijk zijn voor de 
integriteit van hun onderdeel moet worden losgelaten. Wel moeten meldingen worden 
behandeld volgens één vaste lijn en moeten complexe integriteitsvragen sneller worden 
'opgekoppeld' naar een hoger ambtelijk niveau. Wij gebruiken de term 'opkoppelen' (van 
beneden naar boven melden) als het tegenovergestelde van terugkoppelen (van boven naar 
beneden melden). Wij bevelen aan om COID bij deze eenduidige behandeling een zwaardere 
rol te geven dan nu. Daarbij denken wij vooral aan triage en advisering over meldingen, aan 
procesbegeleiding bij de behandeling van meldingen en in voorkomende gevallen ook 
onderzoek naar meldingen. COID zou onzes inziens betrokken moeten zijn bij alle 
meldingen, ten behoeve van de eenduidige registratie. 

• Wij hebben als suggestie voor verbetering van de meldprocedure een stroomschema 
ontwikkeld, waarin alle noodzakelijke stappen zijn opgenomen. Bij de gesuggereerde 
behandelingswijze komen meldingen binnen bij de commandant óf bij het meldpunt van 
COID. Als andere personen of onderdelen een melding ontvangen, verwijzen zij door naar 
één van deze twee mogelijkheden. Andere smaken zijn er niet. Het grote voordeel van een 
dergelijke behandelingswijze is dat de melder altijd op de hoogte is van de stand van zaken, 
dat een procesbegeleider mede let op een vlotte behandeling, en dat alle vragen en 
meldingen tot afronding komen. De spoedige ontwikkeling van een adequaat meldings- en 
registratiesysteem hoort bij de introductie van een eenduidige behandelingswijze. 


26 



Stroomschema: behandelen van meldingen 



DCOID: 

I doorverwijzen en ] 
melder 
informeren 



• registreren 

EN WAAR NODIG: 

• benoemen 
procesbegeleider 

• advies over vervolg 


empatisch 
gesprek met 
melder: 
doorvragen, 
luisteren, 
afspraken over 
vervolgstappen 
en over manier 
waarop melder 
betrokken blijft 



oriëntatie op het 
probleem: wat is 
hier nu aan de 
hand 


eigen procedure volgens 
klokkenluiderregeling Defensie 


eigen procedure van de Nationale 
Ombudsman 


eigen procedure van het Huis voor 
Klokkenluiders 


procesbegeleider COID volgt / bewaakt voorgang / 




































bewaakt betrokkenheid van en terugkoppeling aan melder / draagt zorg voor afronding en nazorg 




























































Wij bevelen aan dat meldingen die binnenkomen bij onderdelen als de MIVD, de Kmar, de 
IGK en ook het Openbaar Ministerie, waar relevant altijd op hoog niveau worden besproken. 
Daarbij kan het beeld in gedachten worden gehouden van een rotonde, waar de 
commandanten van deze onderdelen elkaar vlot moeten kunnen vinden om bij meldingen te 
overleggen wie de meest logische behandelaar is. Dit beeld hebben wij opgenomen in het 
gesuggereerde stroomschema. 

Met het oog op de zwaardere rol dient COID te worden uitgebreid. In omvang maar ook in de 
beschikbare competenties en ervaring. Het gaat onder meer om juridische expertise, maar 
ook om medewerkers van voldoende niveau die de triage kunnen doen bij binnenkomende 
vragen: is advies aan de leidinggevende nodig? Welk advies kan de medewerker die zich bij 
ons meldt het beste krijgen? Wie moet in elk geval worden geïnformeerd? 


27 



7 Tot slot: bodem bereikt? 


Terug naar het begin. Het verzoek aan ons was om diepgaand onderzoek te doen, tot op de 
bodem. Eerdere onderzoeken hadden weinig concrete aanwijzingen opgeleverd dat er zaken mis 
waren, maar de signalen bleven terugkomen. Ook op politiek niveau. Wij hebben een jaar lang 
grondig onderzoek gedaan. Betekent dit dat we alles hebben gehoord en gezien? Waarschijnlijk 
niet. Maar wij hebben al het mogelijke gedaan om mensen hun verhaal te laten doen. En wij 
onderzochten de aangedragen casuïstiek. Daaruit komt niet het beeld naar voren dat er zaken 
hebben plaatsgevonden als corruptie, omkoping, fraude, daadwerkelijke belangenverstrengeling of 
het te eigen bate misbruiken of manipuleren van informatie. Wij concludeerden dat in het verleden 
niet alles volgens de regels is verlopen. Wij concludeerden ook dat het integriteitsbeleid, 
functiescheiding in aanbestedingen en aandacht voor leiderschap hun vruchten wel af lijken te 
werpen. En wij deden in het vorige hoofdstuk aanbevelingen om enkele aanpassingen te doen om 
integriteitsrisico's te verminderen en om meldingen van vermoedens van misstanden beter te 
kunnen behandelen. Hier gaat het natuurlijk primair om het gedragsrepertoire van onder andere 
leidinggevenden. Maar ook om de middelen en de methoden die hen daarbij helpen. 

Hebben wij de bodem bereikt? Nee. Onze voornaamste conclusie is juist - en dat drong pas 
gaandeweg het onderzoek tot ons door - dat de bodem nooit bereikt is. Onder onderzoek als dit 
valt nooit een streep te zetten. Praten over integriteit, over vermoedens die je hebt, over vragen 
die je hebt, over dingen die je ziet: het moet altijd doorgaan. Juist daarom is onze belangrijkste 
aanbeveling aan het ministerie om in beweging te blijven met integriteit. Menigeen zal wellicht 
denken: "wat een softe aanbeveling na al die forse verhalen over integriteitschendingen en 
onregelmatigheden, hadden ze niet wat duidelijker kunnen zijn?" Wij zijn echter van mening dat 
elke nieuwe regel die we zouden hebben bedacht, af zou leiden van waar het werkelijk om gaat: 
neem de onderliggende oorzaken weg die leiden tot het steeds opkomen én voortbestaan van 
vermoedens van belangenverstrengeling. Alleen dan kan je moreel fit worden en blijven. 

Net als bij gewone fitness vergt ook morat fitness dagelijkse oefeningen. Dat stelt hoge eisen aan 
leidinggevenden. Vragen van medewerkers moeten worden beantwoord. Communicatie over 
aanstaande veranderingen moet transparant, ruimhartig en empathisch zijn. Signalen moeten altijd 
aanleiding zijn tot actie. Praat erover en koppel op. Dat geldt eens te meer bij terugkerende of 
aanhoudende signalen. En die actie kan geen dichotoom onderzoek zijn naar de vraag of 
regelgeving wel of niet is gevolgd. De belangrijke spelers moeten snel om tafel om de vraag te 
beantwoorden: "Wat is hier nu eigenlijk aan de hand?" Besef dat het antwoord hierop nooit 
zwart/wit zal zijn. En vervolgens: "Wat gaan we doen om dit op te lossen?" 


"In accordance with physical fitness, moral fitness is also a process; 
there is no farthest point toward which it works, but it is a continuous 
effort to improve the performances of the past. For this reason, moral 
fitness requires dialogue and debate, openness and transparency, 
integrity and a willingness to correct oneself." 

(bron: 'Moral fitness for peace operations’, R. Richardson, D. Verweij en D. Winslow) 


28 



MO RAL FITNESS FOR PEACE OPERATIONS 

Rjchardson. R;Verwaj, DiWmslow, D 

Journal qf Politica! and Military Soctology ; Summer20O4: 32. 1: ProQtiest Central 
pg. 99 


MORAL FITNESS FOR PEACE OPERATIONS 
DR. R. R1CHARDSON 
DR. D. VERWE1J 
PROF. DR. D. WINSLOW 

Royal Netherlands Military Academy 
Free University of Amsterdam 

Journal of Political and Military Sociology, 2004, Vol. 32, No. 1 (Summcr):99-l13 

“Moral Fitness " refers lo an attitude of alertness and responsihility on 
a moral level. In light of the fait of Srebrenica, we show that moral fitness is an 
important attitude in military-operations-other-than-war to deal with moral 
dilemmas These operations and the dUemmas that follow differ fundamenially 
in their dominating elements from war-fighting operations due to our so-called 
“risk society ." We conceive of “moral fitness ” in reference to ethics in the 
present day and past (Aristotelian) context, and discuss the analogy with 
"physical fitness ” to show its capacity to be trained. In the end we focus on 
responsihility and accountability as the two pillars of moral fitness in the light 
of the cases in Srebrenica and Rwanda. 

INTRODUCTION 

At the turn of the 20'*' Century, peoplc prcdicted an era of peace and 
prosperity for the coming 100 years. Nevcrthelcss, we found ourselves engaged 
in vast blood letting conflicts that no one could have imagined at that time. It is 
diflïcult to guess what the future holds, but we can be ccrtain that the faces of 
war and peace will changc dramatically. As a result, we think that the new 
leadership challcnges will put greatcr demands upon military personnel than 
ever bcforc. 

In particular, we believe that the scale, complexity, and scope of 
operations of operating systems and technology in military opcrations-othcr- 
than-war are leveraging moral dilemmas in new ways. Future operations will be 
much more complex and will require more ethica! sophistication. In this article 
wc introducé the term “moral fitness” as an answer to this required 
sophistication, aftcr discussing the features and context of modem military 
operations-other-than-war. Wc also discuss the added value of “moral fitness" in 
dealing with ethical dilemmas in these operations. To be morally fit implics a 
state of self- reflective “being" rather than a series of prescriptions about 
behavior. 

In order to examine this concept of “moral fitness" more closely, we 
will be using a concrete cxample from the Dutch pcaeckeeping experience in 
Srebrenica. Thus, wc begin the article with a dcscription of the case study of 
Srebrenica and somc of the moral dilemmas soldiere cncountered. We then go 


Reproduced with permission of the copyright owner. Further re producten prohibited without permission. 



100 


Journal of Politica! and Military Sociology 


on to discuss the future face of peacc operations and what they can mean to 
etliical dccision making in a military context. This is followcd by a more 
theoretical discussion of what we mean by “moral fitness” and an exposé of our 
ideas conceming accountability and responsibility. At the end, we will make 
some concluding remarks and refer to future dcvclopments of the concept of 
moral fitness. 


SREBRENICA: A CASE STUDY 

Lct’s have a short look at the operation of DUTCHBAT3 1 in 
Srcbrcnica* in order to introducc the complcxity of the peace operations 
environment. The Dutch became involved in the pcacekeeping efforts in the 
Balkan war at an early stage. The Dutch sent observers, a Communications 
Battalion, and a Transport and Logistics Battalion in 1992. Dunng 1993, 
discussions centcrcd on the matter of sending a comhat unit. Initially, both the 
Minister of Defense and the Army Staff had strong reservations about the risks 
and uscfulness of deploying a combat unit to a country that was still caught in a 
major civil war. Also, the Dutch Armed Forces were in the process of largc- 
scale rcductions and reorganization following the 1993 "Defense Prioritics 
Rcview.” However, these concerns were put aside by the Parliamcnt. the press, 
and public opinion, all who demanded quick and dccisivc humanitarian 
intervention in the Bosnian war. This intervcntionism was strongly fueled by 
vcry disturbing picturcs from dcath-camps in Bosnia. In the autumn of 1993, the 
Minister of Defense conccdcd: that a battalion from the new Airmobilc Brigade 
("red berets”) would bc sent to Bosnia This deployment was supposed to bolster 
the Owen-Stoltenberg Peacc Plan, but this plan soon failed. The battalion was 
then incorporated in “safe areas" policy. Early in 1994 the first airmobile 
battalion was sent to the isolated Muslim safe arca of Srebrcnica in Eastem 
Bosnia. The Dutch Government made it clear that it would end this deployment 
aftcr 18 months (i.c., rotations of personncl on 6-month tours). 

The first battalion immediately encountcrcd insurmountablc political 
and operational problems. These increased even more as the second and third 
battalions were deployed. The mandate was vaguc. Were the Dutch airmobilc 
soldicrs supposed to actually defend the 40,000 or so strong Muslim population 


1 Some parts of this section are drawn from an articlc by D. Winslow 
and C. Klep (1999) "Besmeurde erfenis. Het onderzoek naar wangedrag van 
Canadese para’s in Somalië.” (Dishonourcd Lcgacy; Research into the Canadian 
Airbomc’s Mission to Somalia) Militaire Spectator, 2: 89-97. 

2 The enclave Screbrenica, a Muslim enclave in Boxnia Herzegovina, 
was meant to bc protected by a Dutch Battalion (DUTCHBAT). The Third 
rotation of that battalion, DUTGHBAT3, was present in the enclave during the 
Bosnic Servian attack July 6-21, 1995. 


Reproduced with permission of the copyright owner. Further re producten prohibited without permission. 




Moral Fitness 


101 


against a Bosnian Serb attack? Or was their presence onc of a "trip wire,” the 
Crossing of which would spark off' largc scale North Atlantic Treaty organization 
intervention (mainly from the air)? Also, the Bosnian Serbs increased their 
stranglehold on the enclave, blocking rcsupply convoys and preventing new 
pcrsonnel and joumalists from reaching the enclave. Meanwhilc, little attention 
was givcn to the plight of the airmobilc soldiers in their native country, much to 
their chagrin. 

In the summer of 1995, the tables were finally tuming agamst the 
Bosnian Serbs on the battlefield. Apparcntly, as part of a last all-out offensive, 
the troops of gcneral Mladic systcmatically redueed the Eastcm-Bosnian 
enclaves of Gorazdc, Zcpa, and Srebrenica. After some initial skirmishes, the 
Bosnian Scrb troops overran the “safe arca" of Srebrenica in an operation that 
lasted less than two days (July 1 land 12). The battalion counted on air support 
to repel the attack, but the United Nations and NATO proved rcluctant. In the 
immediate altermath of their successful attack, the Serbs rounded up the Muslim 
women, children, and eldcrly and cvacuatcd them to Muslim territory. However, 
an cstimatcd 5,000-7,000 men were massacred in the vicinity of the enclave. 
The battalion spent another weck in the now deserted enclave before being 
allowed by the Bosnian Serb leadership to return to Zagreb and to an elated 
welcomc in the Netherlands. 

Media frenzy in the Netherlands erupted during and immediatcly after 
the arrival of DIJTCIIBAT3 in Zagreb on July 22, 1995, ten days after the fall 
of “safe arca" Srebrenica, and the subsequent return of the main body of the 
Dutch battalion to the Netherlands two days later. The elation about their safe 
return changcd into severe criticism litcrally overnight as storics from refugces 
of Srebrenica began to come out. Public debate then focuscd upon the stickier 
moral question of whctlier the Dutch pcacckccpcrs should have protcctcd the 
mhabitants of the enclave from cthnic clcansing and mass killings, despite their 
limited resources. 

Some fundamental issues conccming this question are found in the 
Debriefmg Report of Srebrenica The Dcbriefmg report, written in 1999, trics to 
give a “complete as possiblc overview of the events and to give an overview of 
the conncctions between several events in Srebrenica in the period from 6-12 
July 1995" (Debriefmg Report Sercbrcnica 1999:1). This was donc analyzing 
451 dcbriefmgs with DUTCHBAT3 soldiers who were in Srebrenica during the 
downfall of this enclave in July 1995. The research findings show a rcmarkable 
pattem of military conduct in this operation. 

First of all, the Report indicatcs that a great number of soldiers, 
regardlcss of rank, were confronted with mass media attention. These soldiers 
were interviewed by the written press (local, regional, and national), as well as 
by several forcign and domcstic television stations. On most occasions, soldiers 
bccame aware of the difficulty of judging their statements and anticipating the 


Reproduced with permission of the copyright owner. Further re producten prohibited without permission. 



102 


Journal of Political and Military Sociology 


consequcnces of statements that they made to the press (Debricfing Report 
Screbrcnica 1999:8-12). 

Secondly, the Debricfing Report shows that negotiation was. in scvcral 
important stages of decision-making, carried out in direct contact with the 
combatant parties on the battalion level but also on the lowest platoon levcl. An 
cxamplc of such negotiations occurrcd during the fall of the enclave when even 
low ranking officcrs had to confront the question of the triage of 239 Muslim 
men (Debricfing Report Screbrcnica 1999:15). Thirdly, the Report describes 168 
occasions when military pcrsonncl were sometimes threatened with death and/or 
forced to hand over their weapons and cquipment to the combatant parties 
(Debriefimg Report Screbrenica 1999:18-19). 

In addition, military pcrsonncl in scvcral compounds were engaged in 
bartering with locals; they cxchangcd equipment and food for liquor and food, 
but they also traded food, money, and tobacco for sex (Debricfing Report 
Screbrenica 1999:26-27). Also on many occasions, locals who rcgularly visited 
the military compounds stole UN equipment, and soldiere were offered money 
or other favors to smuggle letters or money abroad (Debricfing Report 
Screbrcnica 1999:19-25). Sonic incidcnts of sex, alcohol, drugs, and racial 
misconduct intcmally and towards locals were also mcntioncd in the Debricfing 
Report (Dcbriefing Report Screbrenica 1999:26-31,36-43, 50-51). 

Finally, on many occasions, the mandate of DUTCHBAT3 was shown 
to be insufficiënt. For example the instmetion to “disarm the comhatants” could 
never be executed because of the lack of military pcrsonncl and equipment on 
the occasions heavily armed combatant groups were spotted or encountered.' 
Therefore, tn situations of danger, it was not always possible to cxecute orders 
given by htgher-levcl commands and headquarters (Debricfing Report 
Screbrcnica 1999:56-57). This causcd great frustration and annoyancc at the 
Non Commissioned Ofïicer (NCO) and Non Commissioned Member (NCM) 
levcl. Furthcrmorc, the communication between the different levels of command 
was troublcsome. Bccause communication w r ith headquarters was troublesome, 
pcrsonncl were forced to sometimes makc dccisions on their own (Debricfing 
Report Screbrenica 1999:55,65-66). 

Previously, wc illustratcd a number of situations that could have created 
moral dilemmas in military conduct in the specific pcace operation of 
Srebrenica. The question is how to deal with these dilemmas in such new 
military operations-other than-war? How are soldiere and officcrs prepared to 
confront them? Can the concept of moral fitness atd them in preparing for these 
challcngcs? 


3 The Debricfing Report even mcntioncd that military personnel said 
that: "This mandatc (the defense of the enclave Screbrenica) should have been 
executed by two battalions instcad of one." 


Reproduced with permisston of the copyright owner. Further re producten prohibited without permission. 





Moral Fitness 


103 


FEATURES OF FUTURE OPERATIONS 

The challengcs faccd in Srebrcnica serve as an cxample of modem 
peacekecping opcrations. Although it is doubtful that Dutch forces will ever be 
involved in the protection of' a safe haven/cnclave again, peace operations will 
most likcly remain the major Dutch military activity (Defense Note 2000). The 
features of these operations differ fundamentally front war-fighting operations 
(sec list below). In military opcrations-othcr-than-war, new societal values come 
to the fore. Today, pcoplc are not willing to sacrificc the lives of their children 
in unpopular wars; thus, it is more difficult to bring body bags home. Likewise, 
people have a more enlightcncd attitude about appropriate treatment of “the 
enemy,” so military personncl are now expected to deal respectfully with other 
cultures. 

The most important features of peacekeeping opcrations in comparison with 
war-fighting operations includc: 

❖ Multinational opcrations (UN operations); 

<" Opcrations in built up or urban areas (for examplc, the Srebrcnica 
enclave); 

Post conflict reconstruction and nation building; 

❖ Multiple players such as humanitarian rclicf agcncics, NGOs. 
multilatcral orgamzations, political actors, military forces, etc.; 

4- Cultural diversity among the multiple players; 

Lack of strategie direction; 

Dccentralized diplomacy (i.e., dccision making and negotiating) by 
relatively young and sometimes inexperieneed military personnel who 
now necd to bc ablc to dialoguc with new actors (combatant and non 
combatant); 

Media intensity; 

Individuals accountable for their dccisions and actions; 

Military personnel responsible for a wider range of activitics; 

Lack of (or limited) rule of law; 

4- Rcstrictivc rules of engagement, cspecially conccming the usc of 
wcapons. 

Offense, unity of command, mancuvcr, and surprise remain the 
dominant dements of war operations while restraint and principlcs of unity of 
eflbrt among a varicty of actors dominatc peace operations. In its complexity, 
peace operations like Srebrcnica are also charactcrized by an expanded scope 
conccming the actors involved (NGOs, national governments. international 
agcncics etc.) as wcll as increased fragmentation (more complex at lowcr lcvcls 
conccming actions and dccisions). In short, not only are the rules of military 
operations changing, bul tbc game is also shifiing. 


Reproduced with permissior of the copyright owner. Further reproduction prohibited without permission. 



104 


Journal of Politica! and Military Sociology 


THE CONTEXT OF FUTURE OPERATIONS 

The shifling game of military operations in the 2lst century must be 
understood in the context of social, technical, and economie dcvclopmcnts in 
our society. On the macro level, these developments can best be dcscribed in 
tenns of reflexive modemualion (Beek 1992). As a resukt of technological and 
scicntific progress, society changes fundamentally: “Modcmization within the 
paths of industrial society is replaced by modernization of the principles of 
industrial society” (Beek 1992:10). During this process, people are disentangled 
from their old political-deinocratic and social-cultural bonding, and are 
confrontcd with new ones. Two mcchanisms appcar at the same time in this 
“Janus-face" process of reflexive modcmization, globaltzalion and 
individualizalion (particularization) (Beek 1992). 4 The rcsult of both 
mechanisms is a society which can best be charactcrizcd as a risk society that 
gocs from managing one crisis to the next without addressing the root causcs of 
its ptoblenis (Beek 1992). In this risky context, future military operations 
changc fundamentally. Situations and rcsponsibility bccomc ambiguous and 
ftizzy. lt becomcs difficult to anticipatc the effects of one’s actions or inactions. 
An important question for the military in these circumstanccs of permanent 
changc and uncertainty is the question of how to deal with moral issues. This is 
because the factors mentioned above intply an incrcasc of moral issues and 
dilcmmas within military operations. Bauman (1998) shows us that in this 
society of permanent change, pluralism of valucs, and uncertainty, more or less 
straight moral standards or rules will bc absent. Evcry person will, in these 
circumstanccs, continuously makc choices and will therefore takc 
responsibilities on his/her own. This will not lead to moral anarchy or 
disintegration as pessimists will arguc, but to new moral challcnges and an 
authentic rcsponsibility. People will no longcr push oflf moral choices and 
responsibilities to a higher authority, but address them on their own (Bauman 
1998). lt is important to remember that this moral complexity is not static, but 
ariscs in response to the intricacy of the options faced. Therefore, wc want to 
introducé a dynamic view seizing upon the trend in military organizations to 
reflcct upon lessons leamed in peace operations, particularly by claborating the 
concept of moral fitness. 


4 Also see A Giddcns (1992) Modemityand Self-Identity. Cambridge: 
Polity Press and Z. Bauman (1998) “Postmoderne moraliteit” (Postmodern 
Morality) in R Munters (1998) Leven met veranderlijkheid, Verscheidenheid en 
onzekerheid Amsterdam: Boom (pp. 105-115). 


Reproduced with permission of the copyright owner. Further reproduction prohibited without permission. 





Moral Fitness 


105 


WH AT DO WK MEAN BY MORAL FITNESS? 

In order to explain the term "moral fitness” wc will first say something 
about cthics and elhical questions and diiemmas. By domg this wc will bc ablc 
to portray the context in which the term ‘‘moral fitness" functions. 

The considcration of ethical questions and diiemmas in a risk society 
has so far led to the production of codes of conduct for an increasing number of 
professions, including the military. As these codes of conduct seem to have the 
function of a panacea rather than a set of values that people actually live by, 5 the 
question is whether this is the right answer for future ethical questions and 
diiemmas. In different fields of applied ethics, the metaphor of the pyramid of 
cthics can bc used to indicate what ethics is actually about and what the 
problems are (Dullaert 1999). This notion of the pyramid of ethics is based on a 
dcfmition of cthics that consists of scvcral links, or, to put it in another way, a 
definition of cthics that consists of scvcral laycrs that are conncctcd. In the 
following figurc, words that are in Italics point to underlying concepls. 

Ethics: rcflcction on and 

explication of morality 

Morality: norms and values of a certain group 

of pcoplc in a certain pcriod 

Norm: rulc, a guidclinc to act upon; norms 

are based on values 

Valuc: an ideal, something you strive for, a 

convicUon or principlc; values for 
the foundation of ethics 

Figure 1: Ethics Pyramid 

This laycrcd dcfmition can bc comparcd to a pyramid of which the top 
is formed by ethics (reflcction) and the basis or foundation is formed by the 


5 A code of conduct sccms to bc a panacea, a untversal remedy, against 
the problems that occur - and the number of problems is lcgion. More and more 
codes of conduct for more and more professions arisc. These codes sccm to have 
the function of an mcantation, as they are often callcd into bcing when it is 
observed that the things that are not supposed to happen, happen continually. 
D.Verweij (2000) “Moed: mythe of morele kwaliteit?” (Courage: Myth or 
Moral Quality?) In Militaire Spectator, jaargang 169 nr. 2. 


Reproduced with permission of the copyright owner. Further re production prohibited without pemnission. 




106 


Journal of Polilical and Military Sociology 


val lies (idcals, convictions, or principtcs) This metaphor of the pyramid points 
out that the building of ethics needs a solid foundation, for a foundation is of 
crucial importante to what is placcd on top of it. lt is clear that foundation 
problems have consequenccs for the rest of the building: the vvalls sag, the roof 
falls in, and eventually the building is untnhabilablc. Thus, if ethics cannot rest 
on and is not formed by the awareness of concrete valucs, “ethics” as such is an 
empty concept and incffectivc in practicc. Both on a theoretical and practical 
lcvcl, ethics can only bc made mcaningful by stimulating the awareness of 
valucs. This sounds easicr than it is because values are relative. Values do not 
have the samc mcaning to all pcoplc in comparablc situations. Our multiform 
society tllustrates that what is valuablc to onc person is without value to the 
other, yet the starting point for any ethics program and for moral education lies 
in making people aware of the valucs (pcrsonal and social) that are at stakc in 
the situation onc finds oncsclf in. 

Verweij (2000) has pointed out that it sccms that, in our day and age, 
this pyramid of ethics has fallen apart. The top of the pyramid sccms to have 
tumbled town, which mcans üiat the conncction between the top and the 
foundation of the pyramid no longer exists. In other words ethical reflection is 
no longer anchored in the practice of values people are aware of and actually 
live by. On the contrary, ethical reflection seems to be detached from the 
practice of values. Moreover, there seems to exist a multitude of values (the 
former foundation of tlie pyramid) on which there is no reflection whatsoever. 
The lack of reflection tums these values into frce-floating valucs that to somc 
pcoplc are not rccognizablc as valucs and to others sccm unimportant bccausc it 
is not evident what the mcaning and consequenccs of these valucs are (since 
mcaning and consequences can only be made clear by reflection). 

The effect of all this is that, on the one hand, wc live in a society in 
which there is a lot of talk about, and lots of policics on, ethics. Howcvcr. these 
talks about ethics and these ethical policics are not attuned to the practiccs of 
thosc valucs that people are aware of and actually live by. On the other hand, the 
practiccs around us consist of a multitude of valucs that are of ten not rccognizcd 
as such and that are mostly non-committal and volatile. In both cases, the 
absence of actual commitment and engagement is striking. The result of this is 
that, on the one hand, there are policies, especially codes of conduct, that are 
implemented in corporatioas from the top and about which employees shrug 
their shouldcrs and do nothing. On the other hand. this rcsults in the homagc to 
ccrtain values, if it happens to bc convcment, without any thought about the 
actual mcaning of these values or their consequences. Rcal reflection is missing. 

What holds for ethics in general holds for applied ethics as well. With 
reference to the military, this means that it is important that a policy is not just 
put on paper but rooted in the attitude of military personnel of all ranks. In this 
respect, onc can ask questions about the way the code of conduct tbr the Dutch 
Army was implemented. After a more or less failcd implomcntation a few ycars 


Reproduced with permission of the copyright owner. Further reproduction prohibited without permission. 




Moral Fitness 


107 


ago, somconc camc up with the idea to put every code at the bottom of a picture 
in which a ccrtain sports cvent is shown. These pictures decorate the walls of 
military institutions. That is about all they do, for the effect of these silent and 
mcagcr contributions to moral cducation seems shallow. 

THE ANALOGY BETWEEN PHYSICAL FITNESS 
AND MORAL FITNESS 

Education and training play an important rolc in moral dcvclopmcnt. 
However, how can the effect of training and education bc measured? Straight 
A’s for ethic tests and papers are no guarantee for morally just behavior. 
Moreover, morally just behavior is not something that is only tested once. It is 
something that needs to be displaycd whenever it is required, and the 
circumstances that require this behavior have to bc idcntificd as such by the 
person who has to display the behavior. Bccausc of this ncccssary omniprcscnce 
of the knowledge of, and the ability to display, morally just behavior in 
circumstances that require this behavior, wc would like to introducé the term 
“moral fitness.” In other words, we consider “moral fitness” an adequate term 
bccausc it refers to the neccssary alcrtncss and responsibility on a moral level. 
Being morally fit seems the only guarantee that in confrontation with moral 
dilemmas onc can makc a morally rcsponsible decision. 

In order to cxplain tlve term “moral fitness” in more detail, we would 
like to draw attention to the analogy that exists between physical fitness and 
moral fitness. Like physical fitness, moral fitness also implies rcgular training in 
order to stay in shape. Moral fitness is not something that can be won once and 
for all; it requires a continuous reflection on the valucs and norms onc lives by 
and is confrontcd with, reflection on w r hat to do and how and why it should be 
donc. If onc is morally fit or in good shape, one has to stay that way. 

As with physical fitness, moral fitness also requires checks and 
evaluations to asccrtain one’s fitness. This implies that there are standards one 
has to meet. As with physical fitness, these standards are not just one’s own 
standards. Although the fitness of persons differs, and fitness has an irrcfutablc 
subjective aspect, there are more or less objcctivc standards onc has to live up to 
in order to be callcd “fit.” In this respect, it is important to asccrtain who dccidcs 
what the standards of moral fitness are. Also, there is the ncccssity to makc sure 
there are no doublé standards. Evcryonc has to bc subjectcd to the same moral 
test. 

In accordance with physical fitness, moral fitness is also a proccss; 
there is no farthest point toward which it works, but it is a continuous effort to 
improve the performances of the past. For this rcason, moral fitness requires 
dialoguc and debate, openness and transparcncy, integrity and a willingness to 
correct oneself. 


Reproduced with permissKXi of the copyright owner. Further reproduction prohibited wilhout permission. 



10X 


Journal of Polilical and Military Sociology 


MORAL FITNESS: A “CLASSICAL” CONCEPT 

Moral fitness is an appropriate term for the moral attitude Chat is needed 
in our post-modern time. lt points to the attitude of a person who can copc with 
an increase in ethical questions and dilemmas bccausc hc or she has the 
ncccssary moral alertness required. Moral fitness implies that a person regularly 
practiccs sclf-critical reflection. 

Howcvcr post-modern "moral fitness" may be, it is related to the ethica! 
tradition of the past. To be more precise, it is related to Aristotclian cthics. 
Moral fitness emerges from what Aristotlc callcd "phronesis” and “virtuc.” 
"Phronesis” can be translated as "practical insight” or “practical wisdom." 
.Aristotlc defines "virtue" as a state of character concerncd with choicc. It is 
practical wisdom that makes it possiblc to makc the right choicc, the choice that 
lies in a mcan between two vices, that which depends on cxccss and that which 
depends on defect. Virtuc is the ability to choose the "right mean." This is a 
disposition that is acquircd by habit. Aristotlc States that "moral virtuc comcs 
about as a result of habit, whcnce also its name (cthike) is one that is formed by 
a slight variation from the word ‘ethos’ (habit)” (Aristotlc 1997). 

Aristotle explains the term "right mean" by stating that there are certain 
qualities that can be nullified both by defect and by excess. This holds for 
mstance for physical power and hcalth. Too much as well as too little physical 
training affccls physical power. In a similar way, both excess and defect of food 
and drink corTodc hcalth. Only the “right mean" rcsults in physical power and 
hcalth One of the cxamples Aristotle discusscs is "courage” as the right mean 
between fcar and rccklcssness. Correspondingly, every virtuc is the ability to 
find the “right mean.” This "right mean” is always the right mcan in rclation to 
us, Aristotle states. He illustrates the meaning of this statement with the example 
of the amount of meat an athlctc should eat. If ten pounds of meat is considcred 
much and two pounds is considcred little. the mean is six pounds. Howcver, 
Aristotle points out, a trainer will not, without duc consideration, prescribc this 
mean to every athlete. He will have to determine the right arnount for every 
individual. In other words, finding the right mean demands that people find their 
own right mean. 

The term "moral fitness” fits the Aristotelian framework. Firstly, 
Aristotlc uses the analogy of physical conccpts to explain moral concepts like, 
for instancc, physical power and hcalth, physical training and the amount of 
food athletcs cat. Sccondly, according to Aristotle, virtue has to be demonstrated 
in action. In other words, virtues have to be put into practice. Thirdly, Aristotlc 
cxplicitly States that virtue is a state of character that can bc acquircd by habit. In 
other words, one has to work on it. Fourthly, virtues have a subjective, but also 
an objcctivc aspect. Aristotle discusses the mean in rclation to us, but the ability 
to choose this mean requires practical wisdom. 


Reproduced with permissksn of the copyright owner. Further reprcducton prohibited without permission. 



Moral Fitness 


109 


On the basis of Aristolle’s ethies, “moral fitness” can be described as 
having practical wisdom. This means that one is able to fmd the right mcan 
between two extreme positions. This illustrates one’s virtues. Virtues 
contribute to a good and flourishing life. At the end of the Ethica Nicomacheia, 
Aristotle points to the Politica, his book on politics, which he considers a 
continuation of his book on cthics. To Aristotle, cthics and politics are 
connected. That is understandablc bccause Aristotle is convinced that a 
flourishing life, the reali7ation of which is discusscd in the Ethica Nicomacheia , 
can only be fully realized in a politica! community, a polis. What connects the 
members of a polis is a shared ideal of a good and flourishing life. The politica! 
community is the place where virtues can grow. Thus, a community of persons 
can foster moral fitness antong its members. For the military community, this 
means a thorough understanding, application, and practice of the principlcs of 
accountability and responsibility. 

ACCOUNT AM LITY AND RESPONSIBILITY 

In our opinion, moral fitness for the military must bc groundcd in 
accountability and responsibility, which are twin pillars upholding the 
functioning of the military in a free and democratie society. Accountability is a 
vexing concept for theorists across a broad range of disciplines. It is often ill 
defined and crroneously merged with the allicd concept of responsibility. 
Accountability is the mcchanism for ensuring conformity to standards of action. 
In the military, this mcaas that thosc called upon to excrcisc substantial power 
and discretionary authority must bc answcrablc (i.c., subject to scrutiny, 
interrogation and, ultimatcly, commcndation or sanction) for all activitics 
assigned or entrusted to thern. In any properly functioning system or 
organization, therc should bc accountability for actions, whether those actions 
are cxccutcd properly and lead to a successful result or are carricd out 
impropcrly and producc injurious conscqucnccs. 

In pcacc opcrations, even though military personnel are technically 
accountable to their immediatc superiors in the chain of command, media 
intensity can focus public attention. This then leads to public scrutiny. Thus 
soldiers and officcrs may find thcmselves called to account for their actions (or 
inaction) before civilian inquiries, civilian authorities, and'or the public via the 
media (Dishonourcd Lcgacy 1997). 

The term responsibility is not synonymous with accountability. One 
who is authorized to act or cxcrciscs authority is "responsible.” Responsible 
officials are held to account. An individual who exercises powers whilc acting in 
the discharge of official functions is responsible for the proper excrcisc of the 
powers or duties assigned. As mentioned above, in peacc opcrations therc are a 
widc range of responsibilities. Military personnel may becomc responsible for 


Reproduced with permission of the copyright owner. Further reproduction prohibited without permission. 



110 


Journal of Political and Military Sociology 


the wcll bcing of the host population and for a wide dclivcry of services front 
protection to huntanitarian relief. 

Let's have a closer look at the terms accountability and responsibility in 
relation to the military. When an officcr acccpts command of troops, hc/shc 
acccpts not only the responsibility of accomplishing a mission bul also the 
guardianship of thosc who serve under his or her command. Howcver, this is not 
always possible. In Srebrenica, DUTCHBAT was not given the re,sources (e.g., 
manpower, air support, supplies) to accomplish its mission. In fact, there were 
so few resources available to DUTCHBAT that protection of the enclave was 
considered a “mission impossiblc.” In addition, commandcrs can bc torn 
between the guardianship of thosc under their command and those they are there 
to protect. Here tlte concept of responsibility bccomes fuz/y indeed. If we accept 
that Lt. Col. Karremans was responsiblc for the safety of his troops, then 
allowing them to stand aside in the face of overwhclming Serb firepower makes 
sense. However, if responsibility for the safety of the citizens of the enclave is 
paramount, then standing astde may not bc the morally fit response. One can say 
that Lt. Col. Karremans was an cflfcctive commander becausc he brought all his 
men and wumen home safcly. Howcver, one can also ask the question whether it 
was morally fit to accept gifts from and make a toast with somconc (Bosnian 
Serb General Mladic) under whose command thousands of innocent pcople were 
massacred (NOVA 1999). 

Finally it is important to remember that the chain of accountability and 
responsibility extends bevond the lcvcl of the military. In pcace opcrations, there 
are international agcncies such as the UN and many national govemments 
involvcd. They must also bc held accountablc for acting responsibly. Should 
they also bc held accountablc for the failure to take action? (e.g., Karremans 
called in air strikes bul they came too late to save the enclave). The question 
then arises, “accountablc to whom?" and “responsiblc for what?” In a risk 
society, the management of public perceptions and political interests often 
seetns to take precedence in answenng the question. 

Moral fitness for a military commander not only means a thorough 
understandmg of accountability and responsibility, and with that understanding 
come difficult choices. Let us considcr the circumstances of Canadian General 
Tousignant, who was Force Commander of the United Nations’ Assistancc 
Mission in Rwanda from 1994 to 19%. General Tousignant was facing a 
situation of over VA million intcmally displaced persons when the Government 
of Kigali ordcrcd all refugee camps to bc closcd. As the camps began to close, 
refugees fled to the other camps until they convcrgcd on the fmal remaining 
camp at Kibcho. When General Tousignant consulted witli UN in New York 
conceming the possibility that the government would want to close the camp by 
force he was told to pull out of Kibcho. However, General Tousignant could not 
in his own consciencc abandon the women and childrcn in the camp. When the 
massacrc at Kibcho began in April of 1995, hc did not pull out his Zambian 


Reproduced with permisston of the copyright owner. Further reproductbn prohibited without permission. 



Moral Fitness 


111 


battalion. Lcss than 4,000 Rwandese were killed, bul thousands of other lives 
wcrc saved by the military prcscncc. General Tousignant writes: 

Rationalizing a decision not to follow directions from UN 
Hcadquarters on a moral issue does not in any way remove the 
question of cthical dilemma and certainly does not rclicvc the 
Commandcr of his rcsponsibilitics towards his superiors. Not 
to cxecute a lawful command is rarcly justifiable and it is clear 
that 1 deiied an order from New York at Kibeho. (Tousignant 
1996:35) 

Even thougli he was responsiblc for the safety of his battalion, General 
Tousignant let the safety of the camp refugees bc paramount and thus put the 
troops undcr his command at risk. Fortunately for his career no soldier was 
killed: 

I was never asked to account for my decision and the fact that 
none of my soldiers was killed probably contributcd to making 
this difference of opinion a non-issuc. (Tousignant 1996:35) 

CONCLUSIONS 

Opcrations-other-ihan-war differ from military operations of the 20th 
century in scope and execution. If currcnt trends continue, futurc military 
operations, especially operations-other-than-war, will bc more complex than 
ever. Part of this complexity is the incrcasc in moral dilemmas faccd by military 
personnel. We introduced the term “moral fitness” as an appropriate term for 
the moral attitude that is needed to confront the moral questions and dilemmas 
that will be faced by future military operations. Moral fitness points to the 
attitude of a person who can copc with the incrcase of these questions and 
dilemmas, bccausc hc or she has the nccessary moral alertness that is required. 

Moral fitness is a dynamic, not a static concept. It requires the ability to 
demonstrate the appropriate attitude in the appropriate situation. Moral fitness 
also requires checks and evaluations to ascertain one’s fitness. Moral fitness is a 
process; it is a continuous efTort to improve the performance of the past. All this 
implics that striving for moral fitness requires the ability to retlect upon oncsclf. 
Thcrcforc, it requires dialoguc and debate, openness and transparency, integrity 
and a willingness to correct oncsclf. 

Moral fitness fits into an Aristotclian framework and as such it is also 
rclatcd to Virtuc Ethics, an cthical theory that finds general favor nowadays 
(Stalman 1997). This popularity is rclated to the focus of Virtue Ethics on the 
individual and personal character and the relation of the individual to others and 
to society. Virtue ethics is not about abstract rules and programs that are 
implcmcntcd from the top-down into a community. The community itself 
encourages moral fitness by fostering principles such as accountability and 
responsibility. For the military community, bcing accountablc mcans that 


Reproduced with permissk>n of the copyright owner. Further reproduction prohibrted without permission. 



112 


Journal of Political and Military Sociology 


soldiers appearing in future military operations will always be subject to 
scrutiny from tlicir superiors as wcll as from the public (and the media!). Thcy 
must be ablc to answer tbr their actions. Kcsponsibility means that soldiers in 
future operations must be awarc of their tasks and the widc range of possible 
impacts their actions will have during the execution of these tasks This applies 
not only to the military but also to the international agencies that take part in the 
Chain of responsibility and accountability. 

Orgamzations involved in future peace operations (such as the military. 
NGOs, the media, and international orgamzations) must have wcll-dcvclopcd 
self-diagnostic capabilities, allowing them to question their goveming 
assumptions and reassess their relationship to changing enviromnental demands 
(i.e., peace operations). In this way, orgamzations “learn how to leam” by 
maintaining processes that critically examine key assumptions. beliefs. tasks. 
dccisions, and structural issues (Purscr & Pasmore 1992). Wcick and Wcstlcy 
(1996) teil us that such systems need to have the “institutionalization of doubt” 
(i.e., questioning). “Sclf-dcsigning systems apply the lessons of the past whiic 
simultancously questioning their relcvance” (Weick & Wcstlcy 1996:444). 

In operations of the future, soldiers will often be alonc in small groups 
in different cultural circumstanccs. They must be morally fit in order to prevent 
a breakdown of discipline and control during the operation. The samc holds for 
the orgamzational levcl. Thorough procedures must exist to prevent and fight 
outbursts of disciplinary and moral breakdowns during and alter the operation. 
Thus, moral fitness is a synergy concept involving individuals, groups, and 
organizations. The prescncc of moral fitness on scveral lcvels is a neccssary 
condition for the cffcctivencss of ethics. 

REFERENCES 


Aristotle 

1997 Ethica Nicomacheia. Translatcd and clucidatcd by C. Huppens 
and B. Poortman Amsterdam: Kalias. 

Bauman, Z. 

1998 ‘'Postmoderne moraliteit” (Postmodern Morality). In R. Munter 
(ed.) Leven met veranderlijkheid, verscheidenheid en onzekerheid 
(pp. 105-115). Amsterdam: Boom. 

Beek, W. 

1992 Risk Society: Towards a New Modernity. London: Sage. 

Minister of Public Works 

1997 Dishonoured Legacy. Commission of Inquiry into the 
Peployment of Canadian Forces to Somatia. Ottawa: Minister of 
Public Works. 

Giddcns, A. 

1992 Modernity and Self-Identity. Cambridge: Polity Press. 


Reproduced with permisston of the copyright owner. Further reproduction prohibited without permission. 


Moral Fitness 


113 


Ministerie van Defensie 

1999 Feitenrelaas Debrieftng Screbrenica (Debrieftng Report 

Screbrcnica). Den Haag: Ministerie van Defensie. 

Ministerie van Defensie 

1999 Defensie nota 2000 (Defense Note 2000) Den Haag: Ministerie 
van Defensie, Directie voorlichting. 

NOVA 

1999 “A Cry front the Grave” (Documentary). 

Pureer, R. E., and W. A. Pasmore 

1992 "Organization for Lcaming.” In W. A. Pasmore & R. W. 

Woodman (eds.) Research in Organizational Change and 
Development (Vol. 6, p. 55). Grcenwich, CT: JAI Press. 

Statman, D. 

1997 Virtue Ethics: A Critica! Reader. Edinburgh: Edinburgh 
University Press. 

Tousignant, G. 

1996 Ethical Dilemmas of Commanders on Operational MLssions: 
Four Views. Ottawa: Department of National Defense. 

Vcrwcij, D. 

2000 “Moed: mythe of morele kwaliteit?” (Courage: Myth or Moral 
Quality?). Militaire Spectator, jaargang 169 nr. 2. 

Verwcij, D. and C. Dullaert 

1999 “Aristotelcs en de rechtcr-bemiddelaar" (Aristotle and the Judgc- 
Mediator). In Trema, tijdschrift voor de rechterlijke macht (p. 8). 
Deventer: Tjeenk Willink. 

Wcick, K. E., and F. Westley 

1996 “Organizational Leaming: Affirming an Oxymoron.” Handbook 
of Organization Studies: 444 

Winslow, D., and C. Klep 

1999 “Besmeurde erfenis. Het onderzoek naar wangedrag van 
Canadese para’s in Somalië” (Dishonourcd Lcgacy: Research into 
the Canadian Airbomc’s Mission to Somalia) Militaire Spectator, 
2:89-97. 


Reproduced with permiss on of the copyright owner. Further reproduction prohlbited without permission. 




Dit is een uitgave van: 

ABDTOPConsult 

Postbus 20on 
2500 EA Den Haag 


abdtc@minbzk.nl 

www.algemenebestuursdienst.nl